II OZ 824/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia I. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1877/24 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi I. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 14 maja 2024 r., znak KOC/2447/Zs/24 w przedmiocie wydania zaświadczenia postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 25 października 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1877/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi I. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 14 maja 2024 r., znak KOC/2447/Zs/24 w przedmiocie wydania zaświadczenia. Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. I. sp. z o.o. z siedzibą w W. wraz ze skargą na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 14 maja 2024 r., znak KOC/2447/Zs/24, utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 13 marca 2024 r., nr 14/MOK/PU/2024, odmawiające wydania zaświadczenia o zgodności budowy nośnika reklamowego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wniosła o wstrzymanie wykonalności zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi nie uzasadniono w sposób bezpośredni wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Jedynie wskazano, że wykonanie postanowienia uniemożliwi przedłożenie zaświadczenia o zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami planu oraz że szkody będą miały charakter nieodwracalny, a usuniecie budowli spowoduje dodatkowy koszt po stronie skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniosek o wstrzymanie wykonania nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd przyjął, że w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, że zachodzi realne niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o czym mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."). Natomiast uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń i okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest uzasadnione. W ocenie Sądu skarżąca nie wskazała argumentów, które pozwoliłyby sądowi na obiektywną ocenę, czy w rozpoznawanej sprawie faktycznie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. Ogólnikowo jedynie podniosła, że wykonanie postanowienia może wywoływać nieodwracalne skutki, a możliwe usunięcie budowli mogłoby narazić na dodatkowy koszt po stronie skarżącej. Nie uprawdopodobniła jednak, że wykonanie postanowienia będzie wiązało się z potencjalnym niebezpieczeństwem szkody nie jakiejkolwiek, ale znacznej lub że wystąpią trudne do odwrócenia skutki. Według Sądu biorąc pod uwagę przedmiot wydania zaświadczenia skarżąca w żaden sposób nie wykazała okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ponadto, nie wykazała, na jakie konkretnie koszty byłaby narażona skarżąca. Powinna była ona wykazać konkretne nakłady finansowe jak i wpływ ich poniesienia na sytuację majątkową. Zażalenie na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła I. sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając je w całości. Postanowieniu zarzucono naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. przez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, pomimo że skarżący wykazał w złożonym wniosku o wstrzymanie, że w przypadku wykonania postanowienia zachodziło będzie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków polegające na: – utracie możliwości realizacji planowanej inwestycji zgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, – poniesienia wysokich kosztów związanych z koniecznością demontażu nośnika reklamowego, – utraty możliwości wykorzystania przedmiotowego nośnika do działalności reklamowej, co bezpośrednio wpływa na dochody spółki, – istotnego pogorszenia sytuacji finansowej i wizerunkowej spółki na rynku inwestycyjnym. Na podstawie powyższego zarzutu wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu powołana została w celu ochrony tymczasowej przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie takiego aktu, zanim zostanie on zbadany przez sąd administracyjny pod kątem jego legalności. Ochrona tymczasowa ma służyć temu, aby w okresie do rozpatrzenia skargi strona, z uwagi na skutki, jakie może wywołać wykonanie zaskarżonego aktu, nie poniosła znacznej szkody lub by nie doszło do wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z 14.11.2018 r., II OZ 1129/18). Ochrona tymczasowa w toku postępowania sądowoadministracyjnego ma charakter wyjątkowy i jest stosowana tylko w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. W każdej tego typu sprawie musi być zatem zbadana kwestia zaistnienia przesłanek do zastosowania ochrony tymczasowej w kontekście konkretnych okoliczności sprawy i argumentacji skarżącego. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, co umknęło Sądowi I instancji, że ochrona tymczasowa może być udzielona wyłącznie w stosunku do aktu posiadającego przymiot wykonalności, tzn. takiego, którego realizacja w sposób dobrowolny lub przymusowy, doprowadzi do sytuacji, która będzie odpowiadała zawartemu w tym akcie rozstrzygnięciu. Zaskarżone postanowienie, dotyczące odmowy wydania zaświadczenia w trybie art. 217 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a."), ma co do zasady charakter deklaratoryjny i nie wymaga wykonania. Zaświadczenie takie jest czynnością materialno-techniczną, podejmowaną w celu potwierdzenia istnienia określonego faktu bądź stanu prawnego na podstawie posiadanych danych przez organ właściwy do wydania danego rodzaju zaświadczenia. Nie jest ono aktem woli organu, lecz jedynie aktem wiedzy. Nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej i nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego (por. wyrok NSA z 16.03.2022 r., II GSK 728/21). Zatem odmowa wydania zaświadczenia o żądanej treści sama w sobie nie może powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyż nie nakłada na skarżącą żadnych obowiązków, które mogłyby być wykonane dobrowolnie lub w sposób przymusowy. Niezależenie od powyższego należy zaznaczyć, że skarżąca we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie wykazała ani nie uprawdopodobniła, że funkcjonowanie w obrocie prawnym zaskarżonego postanowienia wywoła powstanie niebezpieczeństwa spowodowania znacznej szkody lub nieodwracalnych skutków. Zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w sytuacji gdy skarżący nie wskazuje we wniosku na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, ani tych przesłanek nie uzasadnia, to nie jest obowiązkiem sądu poszukiwanie tych okoliczności (por. postanowienie NSA z 10.10.2013 r., I OZ 876/13). Udzielenie ochrony tymczasowej w niniejszym postępowaniu nie może być postrzegane jako możliwość wstrzymania ewentualnego wydania czy wykonania nakazu rozbiórki, ponieważ odmowa wydania zaświadczenia nie wywołuje takich skutków. W zakresie ewentualnej konieczności demontażu nośnika reklamowego właściwy organ nadzoru budowlanego będzie orzekał w odrębnym postępowaniu i wyda takie rozstrzygnięcie jeśli okaże się, że niemożliwa jest jego legalizacja. Wtedy też skarżąca będzie mogła złożyć skargę na decyzję w przedmiocie nakazu rozbiórki i w tym postępowaniu wnosić o udzielenie ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA z 1.10.2019 r., II OZ 857/19; z 8.11.2018 r., II OZ 1082/18). W związku z tym argumentację żalącej jakoby "demontaż nośnika reklamowego wymaga zaangażowania środków finansowych oraz przeprowadzenia kosztownego procesu technicznego, co stanowi obciążenie dla budżetu spółki", należy uznać jedynie za polemikę z częściowo, ale co do zasady trafnie uzasadnionym i prawidłowym stanowiskiem Sądu I instancji odmawiającym udzielenia ochrony tymczasowej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.