II OZ 724/18

Dnia 27 lipca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2018 r., sygn. akt VII SO/Wa 21/18 o wymierzeniu Mazowieckiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków grzywny postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 14 maja 2018 r., sygn. akt VII SO/Wa 21/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie wymierzył Mazowieckiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków grzywnę w wysokości 7 426,26 zł. W pkt 2. zasądził zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że M. K. ("wnioskodawca") pismem z dnia 5 lutego 2018 r. wniósł o wymierzenie organowi, Mazowieckiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków grzywny, na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, Ppsa), w związku z niewywiązaniem się przez organ z obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 Ppsa i nieprzekazaniem sądowi skargi z dnia 7 grudnia 2017 r. na czynność tego organu, polegającą na określeniu statusu konserwatorskiego dla nieruchomości położonych w Warszawie (działek o nr ew. [...] i [...] w obr. [...]), w dzielnicy [...], która została zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 666/18 w dniu 15 marca 2018 r. Pismem z dnia 12 marca 2018 r. Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków odpowiedział na ww. wniosek i wniósł o jego oddalenie, wskazując okoliczności, które wpłynęły na uchybienie terminowi z art. 54 § 2 Ppsa. Organ stwierdził, że od dnia 1 listopada 2017 r., w związku z wypowiedzeniem przez Wojewodę Mazowieckiego porozumienia z dnia 1 czerwca 2005 r. w sprawie powierzenia prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewody Mazowieckiego, realizowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, od 1 listopada 2017 r. przejął wiele spraw, prowadzonych do tej pory przez Stołecznego Konserwatora Zabytków. Podjęte przez organ działania reorganizacyjne przynoszą zmiany, ale w długim okresie. Organ podkreślił też, że opóźnienie w przekazaniu skargi z dnia 7 grudnia 2017 r. nie wywołało ujemnych skutków dla skarżącego, ponieważ organ przekazał już ww. skargę do sądu, a więc ewentualne orzeczenie grzywny miałoby jedynie na celu ukaranie organu, a nie jego zdyscyplinowanie, co nie znajduje oparcie, zdaniem organu, w art. 55 § 1 Ppsa. Organ stwierdził ponadto, że orzeczenie grzywny nie ma charakteru obligatoryjnego, a odstąpienie od jej wymierzenia jest uzasadnione wyjątkowymi, i obiektywnymi, okolicznościami. Wskazując na powyższe sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności wskazał, że jak wskazuje analiza akt sądowych sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 666/18, skargę na czynność Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2017 r. skarżący złożył osobiście w dniu 11 grudnia 2017 r. (prezentata organu, k. 2). Organ przekazał skargę wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami administracyjnymi w dniu 14 marca 2018 r. (pieczęć nadawczej placówki pocztowej, k. 36). Zdaniem sądu pierwszej instancji zestawienie powyższych dat (11 grudnia 2017 r. i 14 marca 2018 r.) oznacza, że organ przekroczył przewidziany w art. 54 § 2 Ppsa termin o sześćdziesiąt dwa dni. W ocenie tegoż sądu, skoro organ uchybił terminowi określonemu w art. 54 Ppsa, wniosek o wymierzenie grzywny zasługiwał na uwzględnienie, zwłaszcza że organ udzielił odpowiedzi na skargę oraz nadesłał akta dopiero po wniesieniu skargi bezpośrednio do sądu i otrzymaniu wezwania do udzielenia odpowiedzi na skargę. W zażaleniu Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków zaskarżonemu w całości postanowieniu zarzucił naruszenie prawa materialnego: 1) art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 Ppsa przez jego błędną wykładnię wskutek przyjęcia, że wymierzenie grzywny uwarunkowane jest jedynie stwierdzeniem uchybienia przez organ trzydziestodniowego terminowi do przekazania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę – bez względu na jego przyczyny oraz złożeniem stosownego wniosku przez stronę, 2) art. 55 § 1 Ppsa polegającej na pominięciu przez sąd przy stosowaniu tegoż przepisu, że funkcje prewencyjna i dyscyplinująca grzywny za niewypełnienie obowiązku z art. 54 § 2 Ppsa w omawianym przypadku nie powinny się aktywować, 3) art. 154 § 6 Ppsa przez wymierzenie organowi grzywny rażąco wysokiej. Sądowi pierwszej instancji organ zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, tj.: 4) art. 141 § 4 Ppsa przez pominięcie w uzasadnieniu istotnych okoliczności dotyczących organu, w tym szczególności: oceny przez sąd przyczyn niewypełnienia obowiązku i motywacji organu, a także pozostałych okoliczności, o których w treści odpowiedzi na wniosek o ukaranie grzywną, w tym skutków opóźnienia dla skarżącego "samodyscyplinowania się" organu, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ przedstawił akta sprawy oraz odpowiedź na skargę, jak sąd ocenił wyjaśnienia organu. Tychże, w ocenie organu, niezwykle istotnych elementów uzasadnienia orzeczenia w sprawie w zaskarżonym postanowieniu odnaleźć nie sposób, co uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego postanowienia poprzez ustalenie, czy sąd pierwszej instancji doszukał się podstaw odmowy wymierzenia organowi grzywny w sytuacji, gdy faktycznie doszło do spełnienia hipotezy art. 55 § 1 Ppsa oraz czy miał je na uwadze ustalając wysokość grzywny. Wskazując na powyższe uchybienia organ wnosi o zmianę zaskarżonego postanowienia i oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny, względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi skarżącego na zażalenie organu wniesiono o jego oddalenie i zasądzenie od organu, na rzecz M. K., kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. W uzasadnieniu tegoż pisma skarżący podnosi, że organ nie tylko przekroczył przewidziany w art. 54 § 2 Ppsa termin przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy o sześćdziesiąt dwa dni, ale obowiązek wynikający z tego przepisu wykonał dopiero po skierowaniu przez WSA w Warszawie do organu dwóch wezwań – z dnia 21 lutego 2018 r. i z dnia 5 marca 2018 r. Z racji tej wymierzona organowi grzywna nie jest wcale rażąco wysoka (jak to ocenił w zażaleniu organ), ale raczej jest dość łagodna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Dodać wypadnie, że stosując odpowiednio art. 184 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny oddala zażalenie nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale i wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie. Stosownie do treści art. 55 § 1 Ppsa, w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 Ppsa, tj., obowiązku organu do przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 Ppsa, tj., do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. M. K., będący skarżącym w przedmiotowej sprawie, złożył wniosek do WSA w Warszawie o wymierzenie grzywny Mazowieckiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w związku z nieprzekazaniem jego skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia ich wniesienia (stosownie do treści art. 54 § 2 Ppsa). W odniesieniu do tegoż wniosku, WSA w Warszawie wymierzył grzywnę w wysokości 7 426,26 zł uznając ją za adekwatną i powołując się na treść art. 55 § 1 Ppsa. Rozpoznając wniesione zażalenie przyjdzie podkreślić, że bezsporne jest, iż organ, który do 10 stycznia 2018 r. był zobowiązany przekazać skargę doręczoną organowi 11 grudnia 2017 r., pozostawał sześćdziesiąt dwa dni w zwłoce. Obowiązek przekazania akt sprawy wraz z odpowiedzią na skargę ma swoje źródło w przepisach ustawy i jest w praktyce konsekwencją konstytucyjnej zasady prawa do sądu. Ma ona źródło w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, wedle którego "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd". Nie przekazując akt sprawy i nie udzielając odpowiedzi na skargę, organ uniemożliwia zatem realizację konstytucyjnego prawa skarżącego do dokonania przez organ Państwa – właściwy sąd – realizacji przypisanych mu funkcji, nadto dokonania tego "bez nieuzasadnionej zwłoki". Próba relatywizowania zaistniałego stanu faktycznego w sprawie, jaką organ podejmuje w zażaleniu, nie zasługuje na ochronę. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez organ w zażaleniu, a dotyczących naruszenia przepisów art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2, art. 55 § 1, 154 § 6 Ppsa, oraz naruszenia art. 141 § 4 Ppsa poprzez pominięcie w uzasadnieniu istotnych okoliczności dotyczących organu, w tym w szczególności: oceny przez sąd przyczyn niewypełnienia obowiązku i motywacji tegoż organu, należy uznać że nie zasługują na ich uwzględnienie. Żalący się organ nie wskazał we wniesionym środku zaskarżenia, jakie to przyczyny uzasadniać miałyby odmienną ocenę zwłoki w realizacji przezeń ustawowego obowiązku przekazania akt i udzielenia odpowiedzi na skargę. Okoliczności, które miałyby stanowić usprawiedliwienie organu i ewentualnie wpłynąć na odmienne rozstrzygnięcie z wniosku skarżącego o wymierzenie grzywny, nie poddano głębszej analizie w zaskarżonym postanowieniu. Wypadnie przeto zauważyć, iż wnosząc o oddalenie wniosku o ukaranie grzywną, organ wywodził o zmianach organizacyjnych i zwiększonej ilości zadań. Rzecz jednak w tym, że wypowiedzenie porozumienia i przejęcie przez organ zadań realizowanych do tej pory przez Stołecznego Konserwatora Zabytków nastąpiło z woli Wojewody Mazowieckiego, jak to wynikać ma z pisma organu, stanowiącego odpowiedź na wniosek skarżącego. Skoro zatem zwiększenie ilości zadań przy oznaczonych trudnościach organizacyjnych w ich załatwieniu było następstwem działania Wojewody Mazowieckiego, to organ konserwatorski stopnia wojewódzkiego w praktyce ponosi konsekwencje wyboru takiego, a nie innego działania organu administracji rządowej – Wojewody Mazowieckiego, w imieniu którego działa żalący się organ. WSA w Warszawie był uprawniony do wezwania organu do wezwania organu do nadesłania skargi, zajęcia stanowiska i przesłania akt dotyczących wniesionej skargi przez wnioskodawcę. Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków obowiązek wynikający z art. 54 § 2 Ppsa wykonał dopiero po skierowaniu przez sąd wojewódzki do organu dwóch wezwań – z dnia 21 lutego 2018 r. i z dnia 5 marca 2018 r., znacznie przy tym przekraczając termin wyznaczony w ww. przepisie. W niniejszej sprawie, sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i w ramach przysługującego mu uznania, określił wysokość grzywny wymierzonej organowi nie przekraczając dyspozycji art. 154 § 6 Ppsa. Wprawdzie sąd a quo nie określił metodologii ustalenia wysokości kwoty wymierzonej grzywny (przyjdzie przypuszczać, że kwota ta ma stanowić dwukrotność przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w 2017 r., a jeśli tak to sąd wojewódzki pomylił się w działaniu rachunkowym – 2 x 3 731.13 zł daje kwotę 7 462.26 zł, a nie 7 426.26 zł), to nie przekroczył maksymalnej kwoty ujętej dyspozycją art. 154 § 6 Ppsa. Odnoszenie tej kwoty do przykładu kwoty grzywny, która wymierzył inny sąd wojewódzki w odrębnej sprawie, co uczynił żalący się, nie może przesądzić o naruszeniu wskazanych w zażaleniu przepisów Ppsa. WSA w Warszawie wziął pod uwagę, że organ udzielił odpowiedzi na skargę oraz nadesłał akta dopiero po wniesieniu skargi bezpośrednio do sądu i otrzymaniu wezwania do udzielenia odpowiedzi na skargę i oceniając okoliczności niniejszej sprawy prawidłowo uznał, iż wysokość grzywny odpowiada zarówno funkcji represyjnej jak i prewencyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa w związku z art. 197 Ppsa, postanowił, jak w sentencji. Wniosek skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania nie znajduje uzasadnienia w przepisach Ppsa.