II OZ 567/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. Z. i A. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2026 r., sygn. akt II SA/Łd 143/26 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi P. Z. i A. Z. na czynność Burmistrza Miasta L. z 28 listopada 2011 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. zwrócić skarżącym – P. Z. i A. Z. – solidarnie ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwotę 100 (słownie: sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od zażalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z 10 kwietnia 2026 r. o sygn. II SA/Łd 143/26 odrzucił skargę P. Z. i A. Z. (dalej: skarżący) na czynność Burmistrza Miasta L. (dalej: Burmistrz) z 28 listopada 2011 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków. Sąd przywołał mające zastosowanie w sprawie przepisy i stwierdził w szczególności, że założenie gminnej ewidencji zabytków i włączenie karty adresowej danego zabytku do ewidencji miało miejsce w dniu wydania zarządzenia Burmistrza nr 120.166.2022, tj. 12 września 2022 r. Jak podał Sąd, pierwsze informacje dotyczące wpisania obiektu do gminnej ewidencji zabytków widniały w dokumentach z 2024 r., tj. informacji przetargowej, a później w akcie notarialnym z 30 kwietnia 2025 r. Już wówczas skarżący posiadali wiedzę o podjętej czynności włączenia karty adresowej do gminnej ewidencji zabytków. Nie powinno budzić wątpliwości, że konkretna data powyższego zarządzenia była znana skarżącemu 21 października 2025 r., którą poznał podczas kontroli organów konserwatorskich. Skargę wniesiono dopiero 26 stycznia 2026 r., a więc – przyjmując datę 21 października 2025 r., bowiem najpóźniej w tym dniu skarżący mieli wiedzę o dokonanej czynności organu – z przekroczeniem 30-dniowego terminu. Pismem z 27 kwietnia 2026 r. skarżący, reprezentowani przez adwokata, w ustawowym terminie wnieśli zażalenie na powołane postanowienie Sądu. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: 1. art. 53 § 2 zdanie drugie w zw. z art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "p.p.s.a."), poprzez błędne przyjęcie, że uchybienie terminu do złożenia skargi zostało zawinione przez skarżących, a w konsekwencji odrzucenie skargi, 2. art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (dalej: "ustawa zmieniająca") w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że dla oceny dopuszczalności skargi decydujące jest zarządzenie z 2022 r., podczas gdy pierwotna zaskarżona czynność materialno-techniczna miała miejsce w 2011 r. i nie wymagała ona późniejszego zarządzenia do swojej legalizacji, co nakazywało stosowanie przepisów o wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, co doprowadziło do zastosowania art. 53 § 2 w zmienionym brzmieniu modyfikującym termin do wniesienia skargi, 3. art. 53 § 2 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię pojęcia "dowiedzenia się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności", skutkującą przyjęciem, że ogólna informacja o statusie nieruchomości w akcie notarialnym inicjuje bieg terminu do zaskarżenia konkretnego aktu administracyjnego, 4. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków stanowi czynność w rozumieniu powyższego przepisu, a zarządzenie jest jedynie potwierdzeniem dokonanej czynności, 5. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia, które pomija kluczową argumentację skarżących zawartą w replice z 18 marca 2026 r., dotyczącą momentu uzyskania pełnej wiedzy o wadliwości wpisu oraz niemożności wcześniejszego sformułowania zarzutów merytorycznych. Wobec postawionych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do merytorycznego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie wskazać należy, że włączenie karty adresowej zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków (dalej: "GEZ") na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1292 ze zm.; dalej: "u.o.z."), nie jest aktem organu samorządowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., lecz czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ujęcie nieruchomości w GEZ rozstrzyga bowiem o podporządkowaniu indywidualnej nieruchomości obowiązkom określonym w danej ustawie. Sama treść tego obowiązku wynika natomiast z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Czynność ta ma charakter publicznoprawny i, jako skierowana do indywidualnego podmiotu, dotyczy jego obowiązków wynikających z przepisów prawa (tak wyroki NSA o sygn.: II OSK 3029/18, II OSK 1166/21, II OSK 2781/17 oraz postanowienia NSA o sygn.: II OZ 287/24, II OSK 2421/24; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query, dalej: "CBOSA"). Włączenie karty adresowej zabytku następuje w oparciu o czynność materialno-techniczną organu. Wydanie zarządzenia potwierdza jedynie dokonanie takiej czynności. Istotne jest również to, że skarga wnoszona jest na czynność, a nie na zarządzenie o włączeniu karty adresowej zabytku. Biorąc pod uwagę, że włączenie karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków uznawane jest za czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., należy uznać, iż tak samo powinna być kwalifikowana czynność włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytku (tak: postanowienie NSA o sygn. II OZ 218/21, dostępne w CBOSA). Należy mieć ponadto na uwadze, że ujęcie obiektu w gminnej ewidencji zabytków jest czynnością materialno-techniczną, do której nie stosuje się przepisów k.p.a. Organ nie prowadzi w tym zakresie sformalizowanego postępowania jurysdykcyjnego zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej, lecz wykonuje czynność ewidencyjną. Tym samym rygory proceduralne dotyczące gromadzenia i oceny materiału dowodowego, właściwe dla postępowania administracyjnego, nie znajdują zastosowania (tak: wyrok NSA o sygn. II OSK 212/25, dostępny w CBOSA). Kwestia kwalifikacji prawnej przedmiotu skargi ma istotne znaczenie, bowiem zgodnie z aktualne obowiązującym art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Wniesienie skargi po terminie obliguje Sąd do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Natomiast zgodnie z art. 53 § 2a p.p.s.a., w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Odmiennie termin do wniesienia skargi regulował przepis art. 53 § 2 p.p.s.a., obowiązujący przed zmianą dokonaną ustawą zmieniającą. W niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał, że złożona skarga dotyczy czynności Burmistrza z 28 listopada 2011 r. polegającej na włączeniu do gminnej ewidencji zabytków karty adresowej nieruchomości – budynku mieszkalno-usługowego (dawny dworzec kolei wąskotorowej) zlokalizowanego pod adresem: ul. K. [...], [...] L. – czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przy czym badając kwestię zachowania terminu do wniesienia skargi, wziął pod uwagę okoliczności towarzyszące powzięciu przez skarżących wiedzy o zarządzeniu o przyjęciu gminnej ewidencji zabytków, a dokładnie, informacji, w jakiej dacie dowiedzieli się "(...) o podjętej czynności włączenia karty adresowej do GEZ.". W tych warunkach – wobec treści skargi – zabrakło jednoznacznego ustalenia przez Sąd I instancji aktu bądź czynności, których dotyczy złożona w niniejszej sprawie skarga, samo zaś ograniczenie przez pełnomocnika skarżących w trakcie rozprawy poprzedzającej wydanie zaskarżonego zażaleniem postanowienia, zakresu skargi i wyłączenie z jej petitum pkt 2 i pkt 4, nie przyniosło wymiernych skutków, pozwalających na bezsporne określenie jej przedmiotu. Precyzyjne wskazanie przedmiotu zaskarżenia ma zaś kluczowe znaczenia dla ustalenia spełnienia warunków formalno-prawnych danego środka procesowego, w tym zachowania terminu jego złożenia. Dopiero zatem prawidłowe wskazanie aktu lub czynności, stanowiących przedmiot skargi, pozwoli dokonać oceny jej terminowości, z uwzględnieniem przepisu art. 53 § 2 p.p.s.a., mając na względzie jego treść i zakres obowiązywania wyznaczone przez art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej. W konsekwencji ocena terminowości złożonej skargi okazała się być co najmniej przedwczesna i jako taka skutkowała koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji, o czym postanowiono na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. O zwrocie wpisu od zażalenia orzeczono na podstawie at. 232 § 1 pkt 2 p.p.s.a.. Wobec wniosku o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, wyjaśnić należy, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na postanowienie sądu pierwszej instancji.