II OZ 558/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] maja 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1065/12 o wstrzymaniu wykonania decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w sprawie ze skargi T. R. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] którą organ, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r, Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz 1071 ze zm.) nakazał dokonanie rozbiórki obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. Z. w Warszawie na cele handlu (bazar handlowy). W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał, iż w skardze T. R. zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący uzasadniając wniosek wskazał, że wykonanie nakazu rozbiórki spowodowałoby nieodwracalne skutki, a ponadto doręczono mu już w dniu [...] kwietnia 2012 r. upomnienie w trybie art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 229 poz. 1954 z późn. zm.). W uzupełnieniu wniosku o wstrzymanie skarżący w dniu [...] maja 2012 r. nadesłał kopię postanowienia z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy o zastosowaniu wykonania zastępczego w stosunku do obowiązku objętego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2012 r. Skarżącego wezwano do udostępnienia w dniu [...] maja 2012 r. obiektu celem przeprowadzenia robot budowlanych w ramach wykonania zastępczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył treść art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zgodnie z którym wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Na podstawie § 3 wskazanego przepisu, po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, o ile w sprawie występuje jedna z wymienionych we wskazanym przepisie przesłanek. Instytucja wstrzymania wykonania ma charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Z brzmienia przepisu wynika, że chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest więc wykazanie przez skarżącego powyższych okoliczności. Rozpoznając wniosek skarżącego Sąd uznał, iż zasługuje na uwzględnienie. Sąd miał przede wszystkim na uwadze to, iż rozpoznawany wniosek dotyczył decyzji wydanej w przedmiocie nakazu rozbiórki, stanowiącego jedną z najdalej idących sankcji przewidzianych przepisami prawa budowlanego. Wykonanie takiej decyzji ze swej istoty rodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wykonanie nakazu rozbiórki prowadzi bowiem zazwyczaj do zniszczenia co najmniej części użytych do budowy materiałów budowlanych, substancji obiektu budowlanego oraz wiąże się z poniesieniem nakładów finansowych. Nadto, ewentualny powrót do stanu poprzedniego po wykonaniu takiego obowiązku, wymaga również poniesienia dodatkowych kosztów oraz dodatkowego nakładu pracy. W konsekwencji Sąd uznał, iż wykonanie nakazu rozbiórki w niniejszej sprawie byłoby równoznaczne z zaistnieniem po stronie skarżącego znacznej szkody, a to uzasadnia wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozpoznania skargi. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, iż pozytywne rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania ma charakter tymczasowy i nie przesądza o końcowym wyniku sprawy i o dalszym losie przedmiotowego budynku. W zażaleniu na powyższe postanowienie Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucił naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Organ zarzucił, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, badając wniosek T. R. o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji, dokonał jedynie pobieżnej oceny stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji tego Sąd błędnie uznał, że rozbiórka w/w obiektów spowoduje zaistnienie po stronie inwestora znacznej szkody. Sąd nie wziął pod uwagę charakteru obiektów budowlanych objętych rozbiórką, jak również nie dokonał oceny i analizy, na podstawie okoliczności sprawy, czy grożąca szkoda jest znaczna. Organ podkreślił, iż z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy organów nadzoru budowlanego wynika, iż przedmiot postępowania składa się z poszczególnych elementów, które łatwo zdemontować jak i zamontować (zadaszenia, blacha, konstrukcja stalowa, drewniana). Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stoi na stanowisku, że rozbiórka w/w obiektów budowlanych ze względu na ich charakter tymczasowy oraz konstrukcję, zastosowany materiał oraz technologię ich powstania nie spowoduje po stronie inwestora znacznej szkody. Nie każda rozbiórka obiektu budowlanego rodzi niebezpieczeństwo powstania szkody lub spowoduje skutki trudne do odwrócenia. Jakkolwiek prace rozbiórkowe i ewentualnie prace wykonane celem doprowadzenia do stanu poprzedniego wiążą się z dodatkowymi kosztami oraz nakładem pracy, to w tym zakresie Sąd powinien dokonać oceny, czy ze względów, o których mowa powyżej, w niniejszej sprawie zaistnieje znaczna szkoda. Zdaniem organu T. R. nie skonkretyzował we wniosku rodzaju szkody grożącej mu na skutek wykonania decyzji MWINB. Wskazanie przez wnioskodawcę, iż wykonanie decyzji MWINB spowoduje trudne do odwrócenia skutki jest niewystarczające i nie wskazuje konkretniej szkody. Orzecznictwo sądowo-administracyjne wskazuje, że w treści wniosku należy wskazać konkretne okoliczności uzasadniające wstrzymanie, które zdaniem skarżącego spowodują wyrządzenie znacznej szkody. Okoliczności te muszą mieć charakter realny. Nie wystarczy samo oświadczenie wnioskodawcy, ani powtórzenie (zacytowanie) we wniosku treści przepisu. Wnioskodawca zobowiązany jest do rzeczowego uzasadnienia wniosku przez poparcie go twierdzeniami, tezami oraz stosownymi dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej. Sąd musi opierać się na materiale pozwalającym zająć stanowisko. Organ podkreślił, iż ciężar uprawdopodobnienia spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń (vide: postanowienie NSA z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt I FSK 986/08, Legalis, postanowienie NSA z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OZ 600/08, Legalis). W odpowiedzi na zażalenie T. R. podniósł, iż prawdą jest, że pisząc skargę nie bardzo wiedział ile realnie może wynieść koszt rozbiórki. Na tym etapie postępowania o przypuszczalnych kosztach rozbiórki dowiedział się z publikacji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy "Ogłoszenie o zamówieniu" na rozbiórkę budowli znajdujących się na działce T. R. Organ określił maksymalną wartość rozbiórki, wywozu i utylizacji budowli na kwotę maksymalnie 130.000 euro, tj. 569.800 zł. Do zażalenia skarżący dołączył poświadczoną za zgodność kserokopię ogłoszenia o zamówieniu wykonania robót budowlanych, polegających na dokonaniu całkowitej rozbiórki obiektów budowlanych na działce nr ew. [...] z Obr. [...] przy ul. Z. w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny ocenia prawidłowość zaskarżonego postanowienia pod względem jego zgodności z regulacją zawartą w art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., gdyż ten właśnie przepis dotyczy udzielenia stronie skarżącej tymczasowej ochrony w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z przepisem art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Po przekazaniu sądowi skargi Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (...). Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy - art. 61 § 3 p.p.s.a. Katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia jest zamknięty, a przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. zobowiązuje stronę do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając obowiązku ich udowodnienia, przy czym uprawdopodobnienie nie może z reguły opierać się na samych twierdzeniach strony. Sąd musi opierać się na jakimś materiale pozwalającym zająć stanowisko. Ciężar uprawdopodobnienia spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń (por. Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem pod red. J.Jodłowskiego, Warszawa 1989, s. 426). Możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. nie oznacza, że Sąd jest zobligowany w każdym przypadku - niezależnie od okoliczności sprawy - uwzględnić wniosek strony skarżącej. Wniesienie skargi nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny Sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie (por. T. Woś [ w:] T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 294 i n.). A zatem, warunkiem uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu jest wykazanie przez stronę obu pozytywnych przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Przepis ten zawiera alternatywę rozłączną "lub" co wyraźnie implikuje wystąpienie którejkolwiek z przesłanek. Ustawodawca możliwość wstrzymania aktu uzależnił od wystąpienia jednej z dwóch przesłanek przewidzianych w art. 61 § 3 p.p.s.a. To zaś oznacza, iż Sąd administracyjny rozpatrując wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej, winien rozważyć, czy w świetle okoliczności występujących w danej sprawie istnieje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanką wstrzymania decyzji jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Ustalenie, czy grożąca szkoda jest szkodą znaczną jest możliwe tylko w oparciu o okoliczności konkretnej sprawy. O znacznej szkodzie, w tym szkodzie majątkowej, można mówić, jeśli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Przesłanka spowodowania trudnych do odwrócenia skutków także musi być rozważana z uwzględnieniem specyfiki aktu administracyjnego, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie. Tak więc odwrócenie skutków wywołanych wykonaniem zaskarżonego aktu musi być trudniejsze niż zwykle w tego rodzaju przypadkach. W niniejszej sprawie skarżący – jak sam podnosi w odpowiedzi na zażalenie – nie oszacował kwoty związanej z wykonaniem zaskarżonej decyzji, ale już sam fakt, iż decyzja dotyczy nakazu rozbiórki wielu obiektów budowlanych uzasadnia twierdzenie skarżącego o konieczności poniesienia znacznych kosztów robót rozbiórkowych. Wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować stratę poniesionych nakładów, także przy robotach polegających na demontażu obiektów budowlanych. Skarżący wskazał we wniosku, iż otrzymał już upomnienie w trybie art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a więc wykonanie zaskarżonej decyzji w drodze egzekucji administracyjnej jest realne co do możliwości i czasu przeprowadzenia powyższej egzekucji. W tym miejscu należy wyjaśnić, iż zgodnie z powyższym przepisem egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Oceniając zaskarżone postanowienie należy też uwzględnić załączone przez skarżącego ogłoszenie o zamówieniu wykonania robót budowlanych, polegających na dokonaniu całkowitej rozbiórki obiektów budowlanych na działce nr ew. [...] z Obr. [...] przy ul. Z. w Warszawie. Aczkolwiek w uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji nie wskazał charakteru obiektów podlegających rozbiórce, to jednak nie można podzielić stanowiska organu, iż w przypadku objęcia decyzją rozbiórkową tak wielu obiektów budowlanych i części obiektów budowlanych nie łączy się z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody. W tym stanie rzeczy rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji należy uznać za zasadne. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.