II OZ 554/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń [...] "[...]" S.A. z siedzibą w S. oraz Skarbu Państwa na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia z dnia 14 kwietnia 2014 r. Sygn. akt II SA/Gl 464/14, o oddaleniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skarg [...] "[...]" S.A. z siedzibą w S. oraz Skarbu Państwa na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych postanawia: oddalić zażalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2014 r. Sygn. akt II SA/Gl 464/14, po rozpoznaniu wniosków [...] "[...]" S.A. w S. i Skarbu Państwa odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] stycznia 2014 r., w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych. W uzasadnieniu Sąd podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z dnia [...] września 2013 r. nałożył na [...] "[...]" S.A. w S. i Skarb Państwa (reprezentowany przez Prezydenta Miasta Katowice) obowiązek wykonania w terminie do dnia 31 maja 2014 r. określonych robót budowlanych w odniesieniu do kładki dla pieszych, zlokalizowanej w Katowicach – Ligocie nad torami [...] "[...]" S.A., na działkach nr 60, 63 i 62 w Katowicach, obręb 003 Ligota, arkusz mapy 29 (poza terenem zamkniętym). Decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach. Wnosząc skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, [...] "[...]" S.A. w S. i Skarb Państwa (reprezentowany przez Prezydenta Miasta Katowice) zwrócili się z odrębnymi wnioskami o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca Spółka podniosła, że w odniesieniu do części przedmiotowej kładki położonej na terenie zamkniętym toczy się odrębne postępowanie wszczęte przed Śląskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Katowicach. Nadto, zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia Spółce znacznej szkody, gdyż wykonanie nałożonego obowiązku wiąże się z koniecznością poniesienia znacznych wydatków. Skarżąca Spółka podniosła, że krótki termin na ich wykonanie powoduje, że winna już obecnie podjąć działania w tym zakresie, a tymczasem ewentualne uwzględnienie skargi spowoduje, że przedsięwzięte czynności były niecelowe. Późniejsze odzyskanie poniesionych przez Spółkę kosztów od podmiotu ostatecznie zobowiązanego do wykonania nałożonego obowiązku może być, zdaniem Spółki, znacznie utrudnione lub nawet niemożliwie. Również Prezydent Miasta Katowice, reprezentujący Skarb Państwa, we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskazał na konieczność poniesienia nadkładów pieniężnych, w sytuacji w której uwzględnienie niniejszej skargi spowoduje konieczność wszczęcia odrębnego postępowania, celem odzyskania tych wydatków. Podkreślił przy tym, że jako organ reprezentujący Skarb Państwa, nie posiada własnych środków na realizację nałożonych obowiązków, a jedynie otrzymuje środki finansowe z dotacji Wojewody Śląskiego. Sąd Wojewódzki zaznaczył, że konsekwencje wstrzymania bądź braku wstrzymania zaskarżonej decyzji mogą dotykać nie tylko podmiot obciążony obowiązkiem nałożonym tą decyzją, ale również inne osoby, których w sposób pośredni ta decyzja dotyczy. Konieczne jest wyważenie z jednej strony interesu skarżących, z drugiej zaś sytuacji innych osób. Sąd podkreślił, że rozważania w tym zakresie mają szczególne znaczenie z uwagi na charakter nałożonego obowiązku, tj. nakaz wykonania odpowiednich prac budowlanych w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących kładki dla pieszych. Obowiązek ten jest wynikiem konieczności zabezpieczenia obiektu przed dalszą destrukcją i ma na celu usunięcie uszkodzeń oraz stanu zagrożenia bezpieczeństwa jego użytkowania. Zdaniem Sądu wskazany przez Prezydenta Miasta Katowice, jak i skarżącą Spółkę interes we wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji sprowadza się w istocie do skutków finansowych wykonania nałożonego na te podmioty obowiązku. W ocenie Sądu wnioskodawcy nie wykazali, że ich wnioski o wstrzymanie wykonania są uzasadnione. Obowiązkiem wnioskodawcy jest wykazanie, że na skutek poniesionych nakładów finansowych grozi mu szkoda, której rozmiary przekraczają zwykłe następstwa pokrycia wydatków związanych z wykonaniem określonych decyzją obowiązków. W sytuacji w której inny podmiot będzie zobowiązany do wykonania nakazanych prac budowlanych, to wówczas poniesione przez nich koszty będą mogły być dochodzone w drodze roszczeń cywilnych. Sąd zwrócił uwagę, że skarżąca Spółka nie wskazała, że poniesienie przez nią znacznych wydatków celem wykonania zaskarżonej decyzji wpłynie negatywnie na prowadzoną przez nią działalność gospodarczą, przykładowo utrudniając lub uniemożliwiając jej dalsze prowadzenie. Sąd podkreślił, że takie okoliczności należałoby poprzeć odpowiednimi dokumentami czy wyliczeniami, przedstawiającymi sytuację finansową Spółki. Z kolei Prezydent Miasta Katowice, reprezentujący Skarb Państwa, nie wskazał, że nie ma możliwości uzyskania dotacji od Wojewody Śląskiego na realizację zadań z zakresu administracji rządowej. Takie twierdzenia winny również znaleźć oparcie w odpowiedniej dokumentacji. Mając w szczególności na uwadze fakt, że charakter nałożonego obowiązku służy ochronie użytkowników obiektu przed następstwami ewentualnych wypadków, Sąd na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., oddalił wnioski o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zażalenia na powyższe postanowienie wnieśli: [...] "[...]" S.A. w S. i Skarb Państwa (reprezentowany przez Prezydenta Miasta Katowice). Spółka w swoim zażaleniu wskazała, że jest użytkownikiem wieczystym jednej z działek, na których usytuowana jest część spornej kładki, a obowiązek nałożony zaskarżoną decyzją sprowadza się do dokonania remontu całej kładki. Gdyby Spółka wykonała remont całej kładki musiałaby na ten cel przeznaczyć środki finansowe, które w aktualnym budżecie przeznaczone są na remont infrastruktury będącej w zarządzie skarżącej. W bieżącym roku skarżąca nie posiada w budżecie środków finansowych na naprawę kładki dla pieszych w rejonie ulic: Zapolskiej i Lubiny w Katowicach. Wykonanie naprawy wiązałoby się zatem dla skarżącej z koniecznością przesunięcia środków i rezygnacją z zaplanowanych, niezbędnych remontów infrastruktury kolejowej. Niewykonanie zaplanowanych remontów może z kolei skutkować wypadkiem wykolejenia pociągu lub doprowadzić do katastrofy. Ponadto, w przypadku stwierdzenia w czasie kontroli przez Urząd Transportu Kolejowego zaniedbań w zakresie prawidłowego utrzymania infrastruktury na skarżącą może zostać nałożona decyzja wstrzymującą ruch na kontrolowanej linii lub całej sieci kolejowej skarżącej. Wskutek niewykonania zaplanowanych remontów skarżącej może także zostać cofnięta Autoryzacja Bezpieczeństwa dla [...] [...] jako zarządcy infrastruktury, co będzie skutkować zakazem prowadzenia działalności w zakresie udostępniania infrastruktury kolejowej. Wymienione skutki są skutkami trudnymi do odwrócenia, wyrządzającymi skarżącej znaczną szkodę. Ponadto podniesiono, że zagrożenie dla życia lub zdrowia osób nie jest przesłanką odmowy wstrzymania wykonania decyzji wymienioną w art. 61 § 3 p.p.s.a. Wskazano, że organ miał możliwość zakazania użytkowania obiektu budowlanego jakim jest sporna kładka do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w oparciu o przepis art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Organ jednakże nie skorzystał z tej możliwości z czego można wywnioskować, że stan techniczny kładki nie zagraża bezpieczeństwu jej użytkowania. Prezydent Miasta Katowice, reprezentujący Skarb Państwa, w zażaleniu wskazał, że warunkiem uzyskania środków na wykonanie zadań z zakresu administracji rządowej konieczne jest przedstawienie tytułów wykonawczych i podanie konkretnych należności, co jest utrudnione w sytuacji gdy powstałe zobowiązanie nie zostało określone co do kwoty, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie. Ponadto podniósł, że przyznane przez Wojewodę Śląskiego środki finansowe ujęte w budżecie na rok 2014, są niższe od wnioskowanych o kwotę 1,348.940 zł. Ewentualne wnioski o zwiększenie przyznanej kwoty wymagają każdorazowo szczegółowego uzasadnienia i są rozpatrywane indywidualnie. Odmowa wstrzymania zaskarżonej decyzji i obowiązek jej wykonania przez Skarb Państwa bez uprzedniego rozpatrzenia skargi przez WSA w Gliwicach skutkować będzie koniecznością przeniesienia środków finansowych z innych obszarów zadaniowych, a tym samym spowoduje niewykonanie części z zaplanowanych zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, co w sytuacji niepewności co do ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie uznać należy za bezzasadne. W ocenie skarżącego w sprawie zaistniały przesłanki wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenia nie zawierały usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 zwana dalej "p.p.s.a.") sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Obowiązek uprawdopodobnienia istnienia przesłanek z tego przepisu spoczywa na wnioskodawcy. Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego strony w swoich wnioskach o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie uprawdopodobniły zaistnienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, że podstawą nałożenia określonych obowiązków na skarżących było stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego złego stanu technicznego kładki dla pieszych. Skarżąca Spółka domaga się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, której celem niewątpliwie jest zapobieżenie niebezpieczeństwa dla zdrowia i życia ludzi, bowiem kwestionuje nałożenie na nią obowiązku wykonania remontu całej kładki, a nie tylko jej części. Również Prezydent Miasta Wałbrzycha wskazuje w istocie na bezzasadność wykonania remontu przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy. Wobec powyższego podkreślić należy, że na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji kwestie te nie mogą być przedmiotem oceny sądu, bowiem oznaczałoby to niedopuszczalną ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Zasadność wstrzymania zaskarżonej decyzji nie może być rozpatrywana w świetle merytorycznych zarzutów stawianych przez stronę w sprawie. Zgodność z prawem wydanej decyzji będzie przedmiotem oceny dopiero w toku rozpoznawania wniesionych skarg przez Sąd pierwszej instancji. Odnosząc się natomiast do kwestii, związanej z koniecznością zainwestowania środków finansowych na remont to podkreślić należy, że Spółka nie udokumentowała jak to wpłynie na jej sytuację finansową. Dla spełnienia przesłanki warunkującej wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji konieczne byłoby wykazanie, że uszczuplenie majątkowe będzie "znaczne" dla strony skarżącej. Sąd nie może domniemywać, że wykonanie określonego w zaskarżonej decyzji obowiązku wiąże się z zainwestowaniem kwoty, która będzie dla Spółki na tyle znacząca, że utrudni wykonanie innych zadań. Wobec tych ustaleń trudno uznać, aby wykonanie nałożonego obowiązku miało spowodować zajście niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd Wojewódzki prawidłowo podkreślił w zaskarżonym postanowieniu, że poniesione koszty naprawy obiektu, w sytuacji, w której inny podmiot będzie zobowiązany do wykonania nakazanych prac budowlanych będą mogły być dochodzone w drodze roszczeń cywilnych. Ustosunkowując się natomiast do zawartej w zażaleniu okoliczności sprowadzającej się do twierdzenia, że organ miał możliwość zakazania użytkowania obiektu budowlanego w oparciu o art. 66 ust. 2 ustawy Prawo budowlane to kwestia ta nie może być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu. Również okoliczności podniesione w zażaleniu przez Prezydenta Miasta Katowice związane z brakiem możliwości wykonania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, w sytuacji konieczności wykonania remontu kładki, nie zasługują na uwzględnienie, zwłaszcza w kontekście charakteru nałożonego obowiązku służącego ochronie użytkowników obiektu przed następstwami ewentualnych wypadków. Rzeczą obu podmiotów zobowiązanych jest porozumienie się co do takiego sposobu wykonania obowiązków nałożonych zaskarżoną decyzją, aby odbyło się to bez większych komplikacji dla ich sytuacji finansowej i prowadzonej bieżącej działalności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zażaleniach nie przytoczono okoliczności, które podważyłyby ocenę Sądu Wojewódzkiego co do niezasadności wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.