II OZ 508/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 12 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 644/22 o oddaleniu wniosku uczestniczki postępowania o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 25 lipca 2022 r., znak: SKO.41/292/LI/2022 w przedmiocie wstrzymania użytkowania terenu działki postanawia: umorzyć postępowanie zażaleniowe

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie po rozpoznaniu odwołania M. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "C. M. P." z siedzibą w M. od decyzji Wójta Gminy Mełgiew z 28 lipca 2017 r. nakazującej M. P., właścicielowi nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...] (obręb [...], gmina M.) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu jako nieruchomości o charakterze rolnym, decyzją z 25 lipca 2022 r. znak: SKO.41/292/LI/2022, na podstawie art 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 59 ust. 2 i 3 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503, dalej u.p.z.p.), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i wstrzymało użytkowanie terenu ww. działki w zakresie prowadzenia przez M. P. działalności gospodarczej, w tym składowej i handlowej z wyłączeniem usług i rzemiosła nieuciążliwego dla otoczenia. M. P. (dalej jako skarżący) zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i jednocześnie wniósł o wstrzymanie wykonania tej decyzji w trybie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej P.p.s.a.). Postanowieniem z 23 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 644/22, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji uznając, że zachodzi przesłanka wstrzymania wykonania z art. 61 § 3 P.p.s.a. tj. znaczna szkoda, bowiem wstrzymanie użytkowania przez skarżącego terenu działki w zakresie prowadzenia przez niego działalności gospodarczej w tym składowej i handlowej, która jak wskazuje on jest jedynym źródłem jego utrzymania prowadzi do utraty przez skarżącego podstawowego i wyłącznego źródła utrzymania. Wykonanie decyzji mogłoby ponadto uniemożliwić mu wywiązanie się z zawartych z kontrahentami umów, narażając go dodatkowo na odpowiedzialność odszkodowawczą. Nawet tymczasowe zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej (do czasu wydania korzystnego dla skarżącego wyroku) mogłoby spowodować trudne do odwrócenia skutki np. utratę zaufania klientów i w konsekwencji utratę płynności, a nawet niewypłacalność. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu zażalenia uczestniczki postępowania M. M. na powyższe postanowienie postanowieniem z 8 marca 2023 r., sygn. akt II OZ 110/23 oddalił zażalenie. NSA uznał, że Sąd I instancji prawidłowo uwzględnił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji bowiem skarżący w dostatecznym stopniu wykazał, że wykonanie tej decyzji może powodować trudne do odwrócenia skutki prawne tj. doprowadzić do ograniczenia prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej. W piśmie z 28 marca 2023 r. uczestniczka postępowania M. M. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o uchylenie postanowienia WSA w Lublinie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 4 P.p.s.a. Wskazała, że w sprawie nastąpiła kluczowa zmiana okoliczności bowiem skarżący zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej na działce nr [...] obręb [...], gmina M., co potwierdza fotografia wykonana 28 lutego 2023 r. (przeniesiono skład w inne miejsce). Wskazała, że skarżący nie pokazuje się na tej nieruchomości, nie spotyka się tu z klientami, usunął praktycznie całe materiały, zdemontował wagę samochodową, która była istotnym elementem jego działalności. O przeniesieniu działalności informuje wywieszony na ogrodzeniu baner. Odpadł zatem argument, że wydana decyzja prowadzi do ograniczenia prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej, co skutkować powinno uchyleniem postanowienia o wstrzymaniu wykonaniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 644/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 61 § 4 w zw. z art. 61 § 3 P.p.s.a., oddalił wniosek uczestniczki postępowania o uchylenie prawomocnego postanowienia tego Sądu o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji SKO. Mając na uwadze treść art. 61 § 3 P.p.s.a. Sąd zauważył, że z treści tego przepisu jasno wynika, że ustawodawca zawęził krąg podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności, stanowiąc, że wstrzymanie może nastąpić wyłącznie na wniosek skarżącego. Sąd stwierdził, że uczestnik postępowania sądowego nie ma legitymacji do złożenia takiego wniosku. Tylko skarżący ma interes w tym, by uzyskać ochronę tymczasową. Sąd uznał, że zasada ta dotyczy także złożenia wniosku o zmianę postanowienia w sprawie wstrzymania wykonania decyzji w razie zmiany okoliczności na podstawie art. 61 § 4 P.p.s.a. Uczestnik postępowania nie jest nie jest uprawniony do skutecznego zgłoszenia takiego żądania. Tylko więc skarżący ma obecnie prawo żądać uchylenia powyższych postanowień, tym bardziej, ze są one dla niego korzystne. M. M. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie. W zażaleniu zarzuciła mu błędną wykładnię art. 61 § 4 P.p.s.a. polegającą na uznaniu, że uczestnik postępowania nie może wystąpić z wnioskiem o zmianę postanowienia w sprawie wstrzymania wykonania decyzji w razie zmiany okoliczności, a prawo to przysługuje tylko skarżącemu, podczas gdy z przepisu nie wynika aby do dokonania tej czynności w ogóle potrzebny był wniosek, a tym bardziej, że nie może być to wniosek uczestnika. Mając powyższe na uwadze wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i uchylenie, na zasadzie art. 61 § 4 P.p.s.a. zaskarżonego postanowienia Sądu o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazała, że w treści art. 61 § 4 P.p.s.a. nie ma mowy o działaniu na wniosek, wskazuje się wręcz, ze Sąd może działać z urzędu. W jej ocenie, dopuszczenie działania z urzędu miałoby uzasadnienie systemowe. Z uwagi na wyjątkowość instytucji wstrzymania wykonania art. 61 P.p.s.a. powinien być interpretowany i stosowany wąsko. Regulacja z § 4 pozwala na płynne dostosowanie orzeczenia do zmieniającej się sytuacji, przez co zakres odstępstwa od zasady wykonalności decyzji może być zminimalizowany. Oczywiście art. 61 § 4 P.p.s.a. jest i będzie w praktyce stosowany na wniosek stron, bowiem jest mało prawdopodobne by w inny sposób Sąd powziął dane uzasadniające zastosowanie go. Brzmienie przepisu nie ogranicza się jednak do takich przypadków. Przywołano postanowienie NSA z 18 października 2005 r. sygn. akt II OZ 156/05, w którym stwierdza się, że Sąd orzekając w sprawie wniosku o wstrzymanie wykonania winien wszechstronnie rozważyć i ocenić czy w konkretnej sprawie zachodzą określone w tym przepisie przesłanki, mając na uwadze interes nie tylko wnioskodawcy lecz również pozostałych stron postępowania. Sąd w niniejszej sprawie nie dostrzegł, że postanowienie korzystne dla skarżącego jest zarazem niekorzystne dla uczestniczki. Wskazano, że w sprawach rozpatrywanych przez NSA postanowienie z 23 października 2023 r. sygn. akt I OSK 1353/18, 212 maja 2009 r. sygn. akt II OZ 429/09, wyrok WSA w Warszawie I SA/Wa 1748/16 Sad rozpoznał wniosek o zmianę postanowienia na podstawie art. 61 § 4 P.p.s.a. pochodzący od uczestników. Zaskarżone postanowienie wyłamuje się bez wyraźnego powodu z ukształtowanej linii orzeczniczej. Prawomocnym wyrokiem z 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 644/22, WSA w Lublinie oddalił skargę skarżącego wniesioną w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Postępowanie zażaleniowe w niniejszej sprawie podlega umorzeniu. Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako P.p.s.a.) sąd może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżanego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zgodnie zaś art. 61 § 6 pkt 2 P.p.s.a. wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci moc z dniem uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę. Zatem prawomocność wyroku Sądu I instancji wskutek nie wniesienia skargi kasacyjnej przez skarżącego powoduje, że postępowanie zażaleniowe dotyczące postanowienia Sądu, którym oddalono wniosek uczestniczki postępowania o uchylenie lub zmianę postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji w trybie art. 61 § 4 P.p.s.a. traci rację bytu. Zakończenie postępowania prawomocnym wyrokiem oddalającym skargę powoduje, że zaskarżony akt jest zgodny z prawem i podlega wykonaniu. Konieczność zapewnienia tymczasowej ochrony z art. 61 § 3 P.p.s.a. upada. Po wydaniu przez Sąd I instancji wyroku oddalającego skargę, który stał się prawomocny, kwestia rozstrzygnięcia o uchyleniu postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji staje się bezprzedmiotowa. Toczące się postępowanie zażaleniowe należy wówczas umorzyć jako bezprzedmiotowe bowiem zaskarżona decyzja jako prawidłowa podlega wykonaniu. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji wyrokiem z 27 kwietnia 2023 r. oddalił skargę skarżącego. Od wyroku tego nie wniesiono skargi kasacyjnej a zatem aktualnie wyrok jest prawomocny. Wobec powyższego postępowanie zażaleniowe dotyczące postanowienia Sądu o oddaleniu wniosku M. M. uczestniczki postępowania o uchylenie lub zmianę postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe, ponieważ zaskarżona decyzja jest prawomocna i ostateczna i podlega wykonaniu. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Zdaniem NSA, niezasadny jest pogląd Sądu I instancji, że uczestnik postępowania nie miał legitymacji do złożenia wniosku o uchylenie lub zmianę postanowienia Sądu z art. 61 § 2 i 3 P.p.s.a. Przepis art. 61 § 4 P.p.s.a. stanowi jedynie o konieczności wykazania zmiany okoliczności, które stanowiły podstawę wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania lub odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Okoliczności te może Sąd może wziąć pod uwagę z urzędu lecz zazwyczaj będzie to miało miejsce po poinformowaniu Sądu przez strony postępowania o takich okolicznościach. Nie można zatem oczekiwać, że wyłącznie legitymowanym do skorzystania z instytucji z art. 61 § 4 P.p.s.a. będzie skarżący. O zmianie okoliczności istotnych dla istnienia wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd może dowiedzieć się z urzędu, od skarżącego lub innej strony postępowania sądowego w tym uczestnika na prawach strony. Zawężanie uprawnienia Sądu z art. 61 § 4 P.p.s.a. tylko do sytuacji kiedy o istotnej zmianie okoliczności informuje skarżący jest nieuprawnione bowiem wykładnia językowa tego przepisu nie wskazuje, że wyłącznie skarżący może poinformować Sąd o tego rodzaju okolicznościach. Należy bowiem odróżnić wniosek o wstrzymanie z art. 61 § 3 P.p.s.a., do którego złożenia uprawniony jest skarżący (zasada skargowości) od uprawnienia Sądu z art. 61 § 4 P.p.s.a. do uchylenia lub zmiany postanowienia o wstrzymaniu lub odmowie wstrzymania z uwagi na zmianę okoliczności istotnych dla orzeczenia o ochronie tymczasowej. Skoro ustawodawca nie wskazuje skąd Sąd i w jakim trybie dowie się o zmianie okoliczności, to dopuścić trzeba szeroką wykładnię, że źródłem tych informacji może być skarżący, inni uczestnicy postępowania oraz Sąd z urzędu. Wniosek jaki płynie z tego przepisu jest taki, że Sąd ma obowiązek uwzględniać z urzędu, a więc i bez wniosków strony, okoliczności decydujące o wstrzymaniu bądź odmowie wstrzymania wykonania aktu lub czynności zaskarżonych do Sądu. Z obowiązku złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności nie można jednak wyprowadzać tezy o pełnym obowiązywaniu zasady skargowości w postępowaniu o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności (tak postanowienie NSA z 31 marca 2005 r. sygn.. akt II OZ 155/05). W orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest kwestionowane uprawnienie uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego do wystąpienia z wnioskiem z art. 61 § 4 P.p.s.a., o czym świadczą merytoryczne orzeczenia sądów wydawane w tym zakresie (patrz: postanowienie WSA w Bydgoszczy z dnia 4 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 100/18, postanowienie NSA z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt II OZ 429/09, postanowienie NSA z dnia 7 marca 2008 r., sygn. akt II OZ 206/08, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 2606/22 dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przedstawionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 193 i art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.