II OZ 465/23

Dnia 13 września 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 13 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] S.A. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 85/23 w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 7 listopada 2022 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii kolejowej dla obiektów metra postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 23 lutego 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 85/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 7 listopada 2022 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii kolejowej dla obiektów metra, oddalił wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca w zawartym w skardze wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji powołała się na niebezpieczeństwo spowodowania po jej stronie trudnych do odwrócenia skutków prawnych. W uzasadnieniu wniosku skarżąca przytoczyła fragmenty orzecznictwa sądów administracyjnych. Podkreśliła, że decyzji organu pierwszej instancji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności oraz że w przedmiotowej sprawie zmiana w prawie własności nieruchomości oraz zmiana w księgach wieczystych jest nie tyle potencjalna, ale realna i już wystąpiła, gdyż wynika wprost z faktu wydania decyzji o lokalizacji linii kolejowej w trybie przewidzianym przepisami rozdziału 2b ustawy o transporcie kolejowym. Wyjaśniła, że w zaskarżonej decyzji Minister Rozwoju i Technologii oznaczył jako przechodzące na własność Skarbu Państwa m.in. grunty wchodzące w skład działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...], których prawo własności przysługuje skarżącej spółce od 1935 r. Jednocześnie zaznaczyła, że zakres wywłaszczenia wynikający z przedmiotowej decyzji z 7 listopada 2022 r. budzi jej wątpliwości z uwagi na zakres niezbędności dla realizacji przedmiotowej Inwestycji. Skarżąca podniosła również, że z art. 9s ust. 5 ustawy o transporcie kolejowym wynika, że ostateczna decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej. Zdaniem skarżącej, powyższe rzeczywiste skutki związane z wydaniem zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 9ac ust. 3 i 4 oraz art. 9s ust. 5 ustawy o transporcie kolejowym, będą niemożliwe do odwrócenia z jednej strony z tego względu, że organ administracji nie jest władny dokonywać wpisów w księgach wieczystych, z drugiej natomiast - co jeszcze bardziej istotne – że w przypadku upływu określonego przez ustawodawcę terminu liczonego od dnia rozpoczęcia robót budowlanych, nie będzie możliwe jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżąca nie wykazała zagrożenia powstania skutków opisanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Po pierwsze, Sąd stwierdził, że kwestia ewentualnej "wadliwość decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej będzie przedmiotem merytorycznej oceny zasadności skargi i nie może być traktowana jako uzasadnienie wniosku wstrzymania wykonania decyzji". Po drugie, oceniając skutki wykonania kwestionowanej decyzji, Sąd uznał, że należy mieć na względzie to, że podstawą wydania tej decyzji jest ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1984 ze zm.). To zaś oznacza, że "specyfika uregulowań zawartych w przywołanej ustawie, której celem jest regulacja prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji kolejowej, wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowania nimi przez inwestora w celu budowy linii kolejowej" oraz że "kwestie związane ze stanem prawnym nieruchomości, jako skutki decyzji w przedmiocie lokalizacji linii kolejowej, nie mogą być traktowane, jako przesłanka wstrzymania decyzji, gdyż podważałoby to istotę szczególnej regulacji zawartej w cytowanej u.t.k.". W ocenie Sądu pierwszej instancji, rozważając kwestie wstrzymania wykonania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej należy uwzględnić interes społeczny i gospodarczy, które przemawiają za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie linii kolejowej. Dodatkowo należy uwzględnić, że decyzja, której wstrzymania wykonania żąda skarżąca, ustala lokalizację inwestycji kolejowej, do której realizacji wymagane jest, zgodnie z art. 9ac ustawy o transporcie kolejowym, uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę, co następuje w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Zatem skutków wywołanych rozstrzygnięciem lokalizacyjnym nie można zakwalifikować, jako mogących grozić skarżącej wyrządzeniem znacznej szkody. Ewentualnemu wstrzymaniu będzie mogła natomiast podlegać decyzja dotycząca pozwolenia na budowę. Bez znaczenia więc pozostaje fakt, że decyzja lokalizacyjna jest elementem procesu inwestycyjnego zmierzającego do realizacji linii kolejowej, samodzielnie nie uprawnia bowiem do podjęcia robót budowlanych, stanowiąc jedynie niezbędny element innych postępowań, a przede wszystkim postępowania zmierzającego do uzyskania pozwolenia na budowę. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca wniosła zażalenie, w którym zarzuciła naruszenie art. 61 § 3, art. 133 § 1 w zw. z art. 166 oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. Stwierdziła, że: a) organ drugiej instancji w części zaskarżonej decyzji dotyczącej umarzenia postępowania odwoławczego nie uwzględnił zarzutów spółki, "w tym odnoszących się do określonego przez m. W. zakresu gruntów podlegających wywłaszczeniu na rzecz tego inwestora", podczas gdy nie została na nich zaplanowana realizacja żadnych obiektów budowlanych wchodzących w skład Stacji [...] "[...]" a zatem budzi wątpliwości, czy są one niezbędne dla realizacji inwestycji, b) zaskarżoną decyzją należące do skarżącej działki nr [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] zostały przejęte na rzecz m. W., czym całkowicie pozbawiono skarżącą "możliwości skutecznej obrony przysługującego jej prawa własności w toku postępowania prowadzonego w trybie przewidzianym przepisami rozdziału 2b ustawy o transporcie kolejowym", c) zaskarżona decyzja stanowi, na podstawie art. 9s ust. 5 ustawy o transporcie kolejowym, samodzielną oraz wyłączną podstawę do dokonania wpisów w księgach wieczystych, d) zaskarżoną decyzją nie przejęto na rzecz m. W. działek, "których jako właściciel w księgach wieczystych bezpodstawnie pozostaje ujawnione m. W., które te grunty nabyło w drodze komunalizacji bez podstawy prawnej", a tym samym za te niewywłaszczone działki nie przyznano skarżącej zaskarżoną decyzją odszkodowania, e) organ drugiej instancji odmówił skarżącej zaskarżoną decyzją praw strony oraz przesądził, że prawo własności działek nr [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] przysługuje Skarbowi Państwa, f) w przypadku upływu określonego przez ustawodawcę terminu liczonego od dnia rozpoczęcia budowy (a w tej sprawie inwestorowi wydano 27 stycznia 2023 r. dziennik budowy), nie będzie możliwe wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. W związku z tym, że w ocenie skarżącej Sąd pierwszej instancji pominął wszystkie te wyżej wymienione twierdzenia oraz okoliczności, wynikające ze skargi oraz z wniosku o zastosowanie ochrony tymczasowej, skarżąca uznała zażalenie za zasadne i zażądała uchylenia zaskarżonego postanowienia i wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Rozpoznając zażalenie Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że to na skarżącym spoczywa ciężar uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Wniosek powinien zostać poparty stosownymi argumentami pozwalającymi wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest zasadne. W niniejszej sprawie skarżąca domaga się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wydanej w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii kolejowej dla obiektów metra wydanej na podstawie ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1984 ze zm.). Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił tego wniosku. W ocenie NSA zażalenie nie podważyło trafności rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Zarówno we wniosku o zastosowanie ochrony tymczasowej, jak i w zażaleniu skarżąca podnosi okoliczności dotyczące przede wszystkim wadliwości zaskarżonej decyzji, w tym w szczególności kwestie dotyczące przejęcia na rzecz m. W. działek nr [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], nieprzejęcia działek objętych wcześniejszymi decyzjami komunalizacyjnymi, skutków decyzji o pozwoleniu na budowę, zmian zapisów w księgach wieczystych a także okoliczności dotyczące stwierdzenia braku przymiotu strony skarżącej w przedmiotowym postępowaniu lokalizacyjnym, czego następstwem było umorzenie postępowania odwoławczego zainicjowanego m.in. odwołaniem skarżącej. Co istotne, brak przymiotu strony skarżącej organ odwoławczy uargumentował tym, że z materiału dowodowego nie wynika, aby spółka była właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub aby przysługiwało jej ograniczone prawo rzeczowe do jakiejkolwiek nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji. Z tym stwierdzeniem nie zgodziła się skarżąca, która tak w skardze, jak i we wniosku o zastosowanie ochrony tymczasowej, a następnie w wywiedzionej od wyroku oddalającego skargę skardze kasacyjnej, wskazywała przede wszystkim na swój tytuł prawny do działek nr [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...], podkreślając, że prawo własności do tych gruntów przysługuje jej od 1935 r. Jednakże w ocenie NSA tego typu argumenty nie przemawiają za przyjęciem, aby na skutek realizacji zaskarżonej decyzji mogło dojść do powstania jednego z niebezpieczeństw, o których stanowi art. 61 § 3 p.p.s.a. Po pierwsze, za Sądem pierwszej instancji i powołanym w zaskarżonym postanowieniu orzecznictwem, NSA stwierdza, że kwestie związane ze stanem prawnym nieruchomości oraz stosunkami własnościowymi, jako skutki decyzji w przedmiocie lokalizacji linii kolejowej, nie mogą być traktowane jako przesłanka wstrzymania wykonania decyzji, gdyż podważałoby to istotę szczególnej regulacji ustawy o transporcie kolejowym. Po drugie, skarżąca nie wskazała na żadne inne okoliczności, które uprawniałyby stwierdzenie, że wykonanie zaskarżonej decyzji, która jest jednym z etapów procesu inwestycyjnego, może spowodować po jej stronie znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Żadne bowiem wskazane przez skarżącą okoliczności w porównaniu z możliwymi negatywnymi – w ocenie skarżącej – skutkami wykonania decyzji Wojewody Mazowieckiego z 24 sierpnia 2020 r., która została uchylona w części i w tym zakresie orzeczono co do istoty sprawy, uchylona w części i w tym zakresie umorzono postępowanie przed organem I instancji, a w pozostałej części utrzymana w mocy przez Ministra Rozwoju i Technologii, nie przemawiają za uwzględnieniem wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, która w pkt IV rozstrzyga o umorzeniu postępowania odwoławczego zainicjowanego m.in. odwołaniem skarżącej. Po trzecie, realizacja przedmiotowej inwestycji zapewnia poprawę infrastruktury kolejowej, co szczególnie przemawia za ważeniem interesu społecznego i gospodarczego oraz interesu indywidualnego podmiotu, szczególnie takiego, który przez organ odwoławczy nie został uznany za stronę postępowania lokalizacyjnego. Po czwarte, co może najistotniejsze, na tym etapie postępowania sąd administracyjny nie ocenia legalności zaskarżonej decyzji, a jedynie rozważa, czy podnoszone przez skarżącą argumenty przemawiają za przyjęciem, iż na skutek wykonania zaskarżonej decyzji może dojść do powstania niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Tymczasem w tej sprawie skarżąca uzasadniając wniosek o zastosowanie ochrony tymczasowej powołała się na niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, ale powiązała to z zarzutami skargi, powielonymi następnie w skardze kasacyjnej. W uzasadnieniach skargi kasacyjnej oraz wniosku o zastosowanie ochrony tymczasowej przedstawiono bowiem argumentację dotyczącą zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz stanowiska Sądu pierwszej instancji. Potwierdza to, że skarżąca na uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji powołuje argumenty dotyczące zgodności z prawem zaskarżonego aktu, co nie jest w świetle art. 61 § 3 p.p.s.a. dopuszczalne. W związku z powyższym NSA uznał, że wniosek skarżącej o zastosowanie ochrony tymczasowej nie był zasadny. Tym samym zaskarżone zażaleniem postanowienie jest zgodne z prawem. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.