II OZ 425/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia B.P. i K.P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2220/15 o odmowie dopuszczenia B.P. i K.P. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi K.B. na uchwałę Rady Miejskiej w Drobinie z 13 listopada 2014 r. Nr 316/XLIV/2014 w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie. 2 1

Postanowieniem z 19 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił B.P. i K.P. (dalej jako "wnioskodawcy") dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie ze skargi K.B. na uchwałę Rady Miejskiej w Drobinie z 13 listopada 2014 r. Nr 316/XLIV/2014 w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że jak wynika z wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, wnioskodawcy są współwłaścicielami nieruchomości znajdującej się na obszarze objętym ustaleniami zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odmawiając dopuszczenia do udziału w postępowaniu Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 33 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 - dalej jako "p.p.s.a.") dopuszczenie podmiotu do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się "następstwem" postępowania administracyjnego. Natomiast uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie następuje w trybie postępowania administracyjnego, ale zgodnie z procedurą ustanowioną w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2016, poz. 778 ze zm.). W procedurze tej nie dochodzi do załatwienia sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu k.p.a. Ponadto odrębnie została uregulowana legitymacja strona na gruncie art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2016, poz. 446). Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli wnioskodawcy zarzucając naruszenie art. 33 § 2 p.p.s.a. Wnioskodawcy wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Stosownie do art. 33 § 2 p.p.s.a., udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Dopuszczenie danego podmiotu w charakterze uczestnika postępowania do udziału w postępowaniu, może mieć miejsce wyłącznie w postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi jest "następstwem" postępowania administracyjnego. Wbrew twierdzeniom zażalenia kwestia ta ma zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie. Nieprzypadkowo bowiem ustawodawca posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 k.p.a. Jedynie postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie stanowią "postępowania administracyjne" i do tego rozumienia odwołuje się przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodnie z regułami wykładni należy przyjąć, że racjonalny ustawodawca posługuje się pojęciami prawnymi w sposób świadomy i konsekwentny, nadając im tożsame znaczenie w ramach danej gałęzi prawa. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała nie została podjęta po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 k.p.a., ale podjęto ją w procedurze uchwałodawczej przewidzianej w przepisach ustawy o samorządzie gminnym. Nie mamy tu więc do czynienia z załatwieniem indywidualnej sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu k.p.a. Procedura uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest całkowicie odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej, podczas gdy takie właśnie postępowanie określa art. 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, termin "postępowanie administracyjne" niewątpliwie należy traktować szeroko, a stwierdzenie, że powinno ono dotyczyć wszelkich postępowań objętych sądową kontrolą jest oczywiście prawidłowe. Nie może to jednak oznaczać, że obejmie on postępowania, które w żaden sposób nie mają charakteru postępowania administracyjnego, które reguluje art. 1 k.p.a. Celem szerokiego rozumienia terminu "postępowanie administracyjne" jest uniknięcie bezzasadnego zawężenia udziału w postępowaniu uczestników postępowania, w takich postępowaniach jak np. postępowanie egzekucyjne, które pomimo swojej odrębności pozostaje postępowaniem, w którym załatwia się sprawę indywidualnego podmiotu. Jak już jednak wyżej wskazano, należy przyjąć założenie, że racjonalny ustawodawca konsekwentnie w systemie prawa używa pojęć prawnych, a użycie w art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. sformułowania "postępowanie administracyjne" zamiast "postępowanie objęte sądowa kontrolą" było zamierzone i uzasadnione. Zgodnie z dyrektywami interpretacyjnymi wykładni niezasadne jest przypisywanie pojęciom dostatecznie określonym, nowego, odmiennego znaczenia. Oznacza to, że art. 33 § 2 p.p.s.a. nie daje podstaw do dopuszczenia wnioskodawców jako uczestników postępowania w tej sprawie, niezależnie od tego czy posiadają oni interes prawny. Ewentualne naruszenie interesu prawnego wnioskodawców może natomiast stanowić podstawę złożenia przez nich odrębnej skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym. Powyższe stanowisko, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, znajduje również potwierdzenie w treści art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten jest lex specialis wobec art. 50 § 1 p.p.s.a. i stawia wyższe wymogi wnoszącemu skargę na uchwalę lub zarządzenie organów gminy. Legitymacja procesowa jest w takiej sytuacji uzależniona nie tylko od posiadania interesu prawnego, ale również jego naruszenia zaskarżonym aktem. Oznacza to, że dopuszczenie innego podmiotu do udziału w postępowaniu wszczętym skargą na uchwałę lub zarządzenie organu gminy na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., stawiałoby ten podmiot w uprzywilejowanej pozycji. Uczestnik postępowania dysponuje uprawnieniami strony. Przyjęcie możliwości dopuszczenia uczestników postępowania w sprawach skarg na uchwały lub zarządzenia organów gminy, oznaczałoby, że podmioty występujące z tego rodzaju wnioskiem nie byłyby zobowiązane do wykazania naruszenia interesu prawnego, a jedynie jego posiadania. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. ----------------------- 2 3