II OSK 2243/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie NSA Robert Sawuła del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 549/15 w sprawie ze skargi J.Z. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od J.Z. na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 549/15 oddalił skargę J.Z. (dalej skarżący) na uchwałę Rady m.st. Warszawy z [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Rada m.st. Warszawy uchwałą z [...] listopada 2010 r. wydaną na podstawie art.18 ust.2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 20 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.; dalej upzp) uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] (dalej plan miejscowy). Pismem z [...] listopada 2014 r. skarżący wezwał Radę m. st. Warszawy do usunięcia naruszenia prawa przepisami wskazanej powyżej uchwały w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] . Z uwagi na bezskuteczność tego wezwania, skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. plan miejscowy żądając stwierdzenia nieważności w części obejmującej w § 97 ust. 2 pkt 5 planu miejscowego wyraz "parteru" w odniesieniu do nieruchomości – dz. nr ew. [...] z obrębu [...]. Skarżący wskazał, że jest współwłaścicielem ww. działki zabudowanej domem jednorodzinnym w zabudowie szeregowej. Budynek został przez poprzednich właścicieli w latach 70-tych XX w. gruntownie przebudowany. Dla działki skarżącego plan miejscowy ustala m.in. ochronę znajdującego się na niej budynku mieszkalnego, jako zabytku nie wpisanego do rejestru. Zgodnie z § 7 ust. 4 planu miejscowego uznano ten obiekt za "budynek o wartości historycznej i kulturowej i poddano ochronie jego formę architektoniczną, strefę wysokości zabudowy, kształt dachu, linię zabudowy od ulicy i układ budynku na działce. W przepisach szczegółowych dla jednostki MN7 zawartych w § 97 ust. 2 pkt 5 planu miejscowego ustalono: "dopuszczenie rozbudowy parteru budynków do wyznaczonej na rysunku planu linii zabudowy, pod warunkiem zachowania stylu i zasady kompozycji elewacji segmentów sąsiednich". Parter budynku przy ul. [...] już przylega bezpośrednio do linii zabudowy. Wskazane jest natomiast przebudowanie II kondygnacji budynku, która jest wycofana o ok. 5 m w stosunku do sąsiedniego segmentu w zabudowie szeregowej. Przepis § 97 ust. 2 pkt 5 planu miejscowego zakazujący rozbudowy istniejącej II kondygnacji budynku do nieprzekraczalnej linii zabudowy narusza zasady sytuowania budynków jednorodzinnych bezpośrednio przy granicy działki uregulowane w § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rada Miasta Stołecznego Warszawy w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że obszar [...] został objęty ochroną, jako strefa ochrony konserwatorskiej - ze względu na fakt, że na tym obszarze zachowało się w stanie mało przekształconym wiele elementów pochodzących z czasów tworzenia w pierwszej połowie ub. wieku nowej świadomie komponowanej dzielnicy mieszkaniowej, przede wszystkim układ urbanistyczny ulic i układ zabudowy oraz liczne zespoły budynków zaprojektowanych jako zespoły jednorodne pod względem architektonicznym. Celem planu było ograniczenie niekorzystnych prac przy budynkach uznanych za zabytek i wpisanych do gminnej ewidencji zabytków. Pozwolenie na rozbudowę budynku na II kondygnacji jeszcze bardziej oddali pierwotną wizję urbanistyczną, stojącą u podstaw budowy tego założenia jeszcze przed wojną, będącą przedmiotem ochrony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem powyższą skargę oddalił. Jak wskazał Sąd I instancji zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 4 upzp, plan miejscowy obowiązkowo określa dla takiego terenu zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Ustawa z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.) w art. 19 ust. 3 dopuszcza ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Zgodnie powyższym w § 7 ust. 5 pkt 1 lit. a plan miejscowy ustala ochronę konserwatorską historycznych zespołów zabudowy wyróżniających się jednorodnością układu architektonicznego i czasu ich powstania, grupujących budynki objęte ochroną, o której mowa w ust. 4. Jednym z takich zespołów jest zespół zabudowy z lat 1927-30 spółdzielni "[...] " zrealizowany w formie zamkniętego ciągu segmentów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, szeregowej przy ul. [...]. Zasady kształtowania zabudowy i sposób zagospodarowania terenu zostały ustalone w planie miejscowym poprzez określenie różnych parametrów i wskaźników. Jednym z nich jest nieprzekraczalna linia zabudowy. W § 9 ust. 2 pkt 3 plan miejscowy przyjmuje się jako zasadę, że nieprzekraczalną linię zabudowy wyznacza się na rysunku planu również w przypadkach uzasadnionych potrzebą odpowiedniego odsunięcia zabudowy od określonego elementu przestrzennego, ustalenia zasięgu możliwej zabudowy istniejących budynków lub podkreślenia – w przypadku obiektów zabytkowych – braku możliwości takiej rozbudowy. Natomiast w § 97 ust. 2 pkt 5 planu miejscowego wprowadzono zapis, który dopuszcza rozbudowę parteru budynków do wyznaczonej na rysunku planu linii zabudowy, pod warunkiem zachowania stylu i zasady kompozycji elewacji segmentów sąsiednich. Skoro zabudowana nieruchomość skarżącego stanowi element historycznego zespołu zabudowy objętego w planie ochroną konserwatorską, to ochrona tego układu urbanistycznego upoważnia organ do wprowadzenia w planie takich zapisów, które pozwolą zachować walor zabytkowy i historyczny tej zabudowy. Jedną z przesłanek niezbędnych do realizacji tego celu jest zachowanie gabarytów budynków. Interes ogólny mający na celu ochronę i zachowanie chronionego zapisami planu zespołu zabudowy, który w tym przypadku przeważa nad interesem indywidualnym, pozwala na wprowadzenie takich nakazów i zakazów, które chronić będą zespół przed taką zmianą, w tym przebudową lub rozbudową, która będzie ingerować w zabytkową wartość całego układu urbanistycznego. Jak wynika z zapisów planu, nadrzędnym celem jest przywrócenie pierwotnego wyglądu budynków chronionych zespołów zabudowy. Dążenie skarżącego do zniesienia zapisu § 97 ust. 2 pkt 5, co prowadziłoby do powiększenia gabarytów budynku, niweczyłoby ten cel. W tym zakresie zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że regulacja dopuszczalnej przebudowy i rozbudowy budynków – ograniczająca taką możliwość jedynie do parterów budynków – mieści się w prawnie dopuszczonych granicami władztwa planistycznego gminy, wynikających z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Czytając zapis § 2 pkt 15 uchwały w powiązaniu z § 97 ust. 2 pkt 5 należy, wbrew zarzutom skargi uznać, że nie ma między nimi sprzeczności. Skoro rozbudować można tylko parter, to nieprzekraczalna linia zabudowy dotyczy ściany parteru, jako tej części budynku która jest realizowana a nie całej ściany budynku. Zachowanie stylu i zasady kompozycji elewacji segmentów sąsiednich również dotyczy tylko parteru w przypadku jego rozbudowy, a nie części budynku nad parterem. Brak jest także podstaw do uznania niezgodności § 97 ust. 2 pkt 5 z § 7 ust. 4 oraz § 9 ust. 2 pkt 3 uchwały. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania: a) art.141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej Ppsa), przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niewyjaśnieniu sprawy oraz nierozpatrzeniu zarzutów podniesionych w skardze, a w rezultacie na niepełnym uzasadnieniu rozstrzygnięcia; b) art. 147 § 1 Ppsa, przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez uchwałę rady gminy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik postępowania; 2) prawa materialnego: a) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego przez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że zaskarżona uchwała nie narusza bezprawnie indywidualnego interesu prawnego skarżącego, wynikającego z prawa własności nieruchomości; b) art. 15 ust. 2 pkt 4 upzp przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz ocenę, że wynikająca z tego przepisu podstawa prawna do ograniczenia rozbudowy budynku skarżącego uzasadnia wyłączenie zastosowania warunków technicznych prawa budowlanego na nieruchomości, której dotyczy skarga. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącego według norm przepisanych, W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Rozpoznając sprawę w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 Ppsa ograniczony jest do sformułowanych w złożonym środku odwoławczym podstaw, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 Ppsa, które wszakże w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Sąd I instancji nie dopuścił się zarzucanego mu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 usg, w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 15 ust. 2 pkt 4 upzp. Dokonana ocenianym planem ingerencja planistyczna i ukształtowanie zasad wykonywania własności wobec przedmiotowej nieruchomości nie narusza powołanych przepisów. Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 4 upzp w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Przepis ten koresponduje z art. 19 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz.1568 ze zm. – aktualnie t.j. Dz.U. z 2014r., poz. 1446 ), która określa przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi, zasady tworzenia krajowego programu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, a także organizację organów ochrony zabytków. Podkreślić należy, iż granice stref ochrony konserwatorskiej i obowiązujące na ich terenie ograniczenia nie mogą być przy tym kształtowane przez organ planistyczny w sposób dowolny. Zgodnie z art. 1 ust. 2 upzp w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury ( pkt 1 ); walory architektoniczne i krajobrazowe ( pkt 2 ); wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej( pkt 4 ); prawo własności ( pkt 7 ). Ponadto Konstytucja R.P. stoi na straży ochrony dziedzictwa narodowego, podkreślając w preambule: "zobowiązani, by przekazać przyszłym pokoleniom wszystko, co cenne z ponad tysiącletniego dorobku". Każdemu zapewnia się wolność korzystania z dóbr kultury – art. 73 Konstytucji R.P. Niewątpliwie do dóbr kultury, które podlegają ochronie, należą zabytki, a gwarancję ich należytej ochrony stanowią obowiązujące przepisy prawa oraz przyznane organom administracji publicznej określone w tym zakresie kompetencje. Skoro zatem, zarówno prawo własności jak i dziedzictwo kulturowe i zabytki są wartościami chronionymi konstytucyjnie, a organy gminy obowiązane są je uwzględniać w procesie planistycznym, to w określonych sytuacjach – tak jak w niniejszej sprawie – może dojść do kolizji interesów indywidualnych i interesu społecznego. Uzasadnieniem zakazu wprowadzonego w zakwestionowanym przez skarżącego planie miejscowym jest ochrona dziedzictwa kulturowego i zabytków. Dokonanie przez organ wyważenia interesów indywidualnych i interesu społecznego w toku procedury planistycznej jest zauważalne i znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] ustanowił ochronę zabytków niewpisanych do rejestru. Ochroną objęto historyczne zespoły zabudowy wyróżniające się jednorodnością układu architektonicznego i czasu ich powstania, grupujące budynki o wartości historycznej i kulturowej. Zaskarżony do Sądu I instancji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru Starych Bielan ma za zadanie chronić zabytki przed ich przekształceniem i dalszym ich przekształcaniem, w tym "przeciąć" możliwość przekształcania zabytków innych niż wpisane do rejestru zabytków, zanim na skutek przebudowy zostaną unicestwione. Ochrona – poprzez ustanowienie określonych ograniczeń i zakazów - obejmuje także budynki już częściowo przekształcone (analogicznie NSA w wyroku z 26 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1287/14). W § 97 ust. 2 pkt 5 plan miejscowy dopuszcza przebudowę i rozbudowę tylko parterów budynków i tylko w tym zakresie znaczenie ma nieprzekraczalna linia zabudowy. Ograniczenie to, jak wykazał to wyczerpująco Sąd I instancji, ma na celu zapobieżenie takim przekształceniom budynków na terenie MN7 które będą negatywnie ingerować w zabytkową wartość całego układu urbanistycznego, a do tego doprowadziłoby powiększenie gabarytów budynku na przedmiotowej nieruchomości powyżej parteru. Skoro zatem z uwagi na interes publiczny niedopuszczalna jest rozbudowa budynku znajdującego się na nieruchomości skarżącego powyżej parteru, to kwestia zakresu prac budowlanych dotyczących likwidacji istniejącego 5m uskoku i ich zgodności z warunkami technicznymi jakim mają odpowiadać budynki w ogóle w sprawie nie ma znaczenia, skoro takie prace są w świetle powołanego przepisu planu miejscowego w ogóle niedopuszczalne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nałożone na skarżącego ograniczenia i zakazy nie są w żadnej mierze nadmierne i znajdują swoje oparcie w zasadzie proporcjonalności. W tym stanie rzeczy Sądowi I instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 147 § 1 Ppsa. W świetle powyższego bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wyjaśnił w sposób przekonujący racjonalność zakazu nadbudowy części parteru budynku i wykazał, że regulacje planu znajdują uzasadnienie w treści normy zawartej w art. 15 ust. 2 pkt 4 upzp. Tym samym okoliczność, że Sąd I instancji nie wypowiedział się do wszystkich przedstawionych przez skarżącą dowodów jak i nie mającej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii niemożliwości zastosowania § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie mają w tej sprawy istotnego znaczenia, gdyż nie ma to wpływu na wynik sprawy. Przedmiotem oceny przez Sąd I instancji była bowiem legalność aktu stanowienia prawa, a nie konkretna decyzja administracyjna. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa, przyznając jej w stawce minimalnej (§ 14 pkt 2 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu Dz. U. 2013 poz. 490).