II OZ 416/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. S.A. z siedzibą w L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1494/17 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w L. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1494/17 po rozpoznaniu zawartego w skardze wniosku P. S.A. z siedzibą w L. (dalej jako skarżąca, Spółka) o wstrzymanie wykonania decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm., dalej: "P.p.s.a."), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd określił co jest przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie oraz przytoczył motywy złożonego przez skarżącą wniosku o wstrzymanie. We wniosku tym stwierdzono, że skoro skarga jest oczywiście uzasadniona, to wykonanie zaskarżonej decyzji jest bezcelowe oraz niemożliwie bez wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sporządzenie i przedłożenie zamiennego projektu budowlanego, gdy następnie okaże się, że inwestycja została zrealizowana zgodnie z pierwotnym projektem budowlanym doprowadzi do wyrządzenia skarżącej znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Dlatego, zdaniem skarżącej Spółki, wykonanie sporządzenia projektu budowlanego winno zostać wstrzymane. Sąd wskazał, że wnioskujący o wstrzymanie zaskarżonej decyzji ma obowiązek właściwego uzasadnienia swego wniosku poprzez uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem aktu. Za niezasadny należy uznać wniosek, w którym strona nie wskazuje, jakie konkretnie szkody poniesie w razie wykonania decyzji, czy też jakie nieodwracalne skutki spowoduje wykonanie decyzji, oraz w sposób przekonujący nie uzasadni swego stanowiska uprawdopodabniając te okoliczności. Strona ma odnieść się do konkretnych okoliczności tak by Sąd miał możliwość oceny. Wywody zawarte we wniosku winny być połączone z niezbędnym odwołaniem się do materiałów źródłowych oraz skonkretyzowanych wystarczająco danych obrazujących sytuację strony. Nie wystarczy ogólnikowy wniosek ale jej twierdzenia powinny wyjaśniać na czym polega niebezpieczeństwo powstania kwalifikowanych skutków, a także znajdować potwierdzenie w dokumentach dotyczących jej sytuacji finansowej i majątkowej. Sąd uznał, że skarżąca nie uzasadniła swojego wniosku w sposób przekonujący, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje dla niej ujemne skutki. Nie przedstawiła w nim żadnych przesłanek wskazujących na ryzyko wystąpienia znacznej szkody w majątku skarżącej, jak również trudnych do odwrócenia skutków w następstwie wykonania decyzji. Zasadności wniosku nie potwierdzają zarzuty kierowane wobec zaskarżonej decyzji. Ocena zgodności z prawem i ochrona tymczasowa to dwie różne instytucje. Oparcie wniosku o ochronę tymczasową na niezgodności decyzji z prawem, a zwłaszcza rozstrzygnięcie sądu w tym zakresie, niweczyłoby kontrolę sądową legalności decyzji administracyjnej. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie Sąd nie dokonuje oceny zasadności skargi, lecz bada, czy wystąpiły przesłanki zawarte w art. 61 § 3 P.p.s.a. W ocenie Sądu nie zaistniały podstawy do wstrzymania wykonania wnioskowanej decyzji. Skarżąca złożyła zażalenie na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości. Zarzucono naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a., poprzez jego niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji niczym nieuprawnione i błędne uznanie, że złożony przez Spółkę wniosek nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na fakt, że skarżąca Spółka nie uzasadniła swojego wniosku w sposób przekonujący, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje dla niej ujemne skutki oraz nie przedstawiła w nim żadnych przesłanek wskazujących na ryzyko wystąpienia znacznej szkody w majątku skarżącej, jak również trudnych do odwrócenia skutków w następstwie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca uważa, że w realiach niniejszej sprawy brak było i brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia poglądu, że przepisy P.p.s.a. nakładają na skarżąca Spółkę obowiązek uprawdopodobnienia (a tym bardziej udowodnienia) określonych w art. 61 § 3 przesłanek wstrzymania. Do skarżącego - w świetle treści tego przepisu - należy jedynie złożenie "wniosku" o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności, natomiast w przypadku zgłoszenia przez skarżącego wniosku o wstrzymanie aktu lub czynności organu administracji publicznej, obowiązek ustalenia czy zachodzą ku temu podstawy, obciąża (od chwili przekazania mu akt) sąd administracyjny, który w tym zakresie działa z urzędu, przy czym uprawdopodobnienie przez skarżącego podstaw wniosku nie ma charakteru realizacji jakiegokolwiek prawnego obowiązku. Przepis art. 61 § 3 P.p.s.a. wyraźnie przewiduje, że sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części zaskarżonego aktu lub czynności, już w sytuacji gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a więc przepis ten wymaga jedynie istnienia zagrożenia o czym wprost świadczy użyte sformułowania "zachodzi niebezpieczeństwo", którego można się spodziewać na podstawie racjonalnej oceny zakresu wykonania zaskarżonej decyzji, przez co ze swej istoty odnosi się tylko i wyłącznie do zdarzeń przyszłych, będących spodziewanym skutkiem wykonania decyzji, i nie chodzi tu o zdarzenia, które w jakimś zakresie rzeczywiście wystąpiły lub się ujawniły. W ocenie Spółki, Sąd błędnie uznał, że strona skarżąca nie mogła oprzeć wniosku o ochronę tymczasową na niezgodności decyzji z prawem. Udowodnione zostało, że budowa objęta decyzją została wykonana zgodnie i bez istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. wydaną przez Starostę Otwockiego przez co brak było jakichkolwiek podstaw do nałożenia przez MWINB na Spółkę powyższego obowiązku. Z powyższego jasno wynika, iż decyzja została podjęta na podstawie błędnych ustaleń faktycznych co bezpośrednio przełożyło się na treść decyzji a następnie skarżonego postanowienia WSA. Pominiecie powyższych ustaleń może w konsekwencji doprowadzić do stanu niezgodnego z prawem. Na tej podstawie wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu Spółka powołuje argumenty przemawiające za tym, że wniosek o wstrzymanie nie wymaga podania przez wnioskującego podstaw wstrzymania, które to sąd ma uwzględniać z urzędu, a więc bez wniosku strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 P.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Stosownie zaś do art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. W niniejszej sprawie, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarżąca nie uzasadniła należycie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i nie wykazała istnienia przesłanek wynikających z art. 61 § 3 P.p.s.a., co skutkować musiało odmową wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. NSA stwierdza, że sąd administracyjny, wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć zarówno o wniosek skarżącego, jak i materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy i ocenić, czy występują wymienione przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Obowiązek Sądu ustalenia na podstawie akt sprawy czy występują okoliczności uzasadniające wstrzymanie nie może jednak prowadzić do przerzucenia wymogu wykazania przesłanek wstrzymania (zagrożenia wyrządzeniem znacznej szkody czy zagrożenia powstaniem trudnych do odwrócenie skutków) wyłącznie na sąd, jak chce tego skarżąca w zażaleniu. Zaprezentowana wykładnia prowadziłaby do tego, że Sąd bez wykazania przez stronę okoliczności przemawiających za wstrzymaniem zaskarżonej decyzji nie brałby pod uwagę okoliczności leżących po stronie skarżącego, a które tylko jemu są znane. Zasadniczo to okoliczności osobiste związane z sytuacją finansową, życiową i społeczną wnioskującego przemawiają za uznaniem, że wykonanie danego aktu powinno zostać wstrzymane w oparciu o art. 61 § 3 P.p.s.a. To wnioskujący może i powinien wykazać we wniosku, że wykonanie decyzji spowoduje w odniesieniu do jego sytuacji powstanie znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Bazując wyłącznie na racjonalnie określonym zakresie skutków wywoływanych przez decyzję z uwagi na jej przedmiot Sąd na podstawie akt sprawy nie weźmie pod uwagę okoliczności związanych z indywidualną sytuacją wnioskodawcy. Tylko wnioskodawca posiada wiedzę jakie skutki dla jego sytuacji spowoduje wykonanie danej decyzji. Wskazany wyżej obowiązek sądu analizy akt sprawy w kontekście przesłanek wstrzymania mówi o subsydiarnej roli sądu, który znając możliwie skutki jakie decyzja zazwyczaj powoduje mógł wstrzymać wykonanie pomimo nieadekwatnej argumentacji wniosku. Wówczas z samego charakteru sprawy wynika, że wykonanie tego rodzaju decyzji powoduje trudne do odwrócenia skutki lub znaczną szkodę np. przy decyzjach o nakazie rozbiórki. Z powyższych względów niezasadne jest twierdzenie zażalenia, że ustawodawca zobowiązał wnioskodawcę tylko do sformułowania i złożenia wniosku a od momentu wpływu do sądu, to sąd z urzędu ma ustalić czy zachodzą przesłanki uzasadniające wstrzymanie. Oczywiście Sąd nie może pominąć przy takiej ocenie okoliczności płynących z akt sprawy jednak nie jest to czasami wystarczające by uznać, że przesłanki wstrzymania zaistniały z uwagi na sytuację wnioskodawcy. Z akt sprawy zazwyczaj nie wynika jak dana decyzja może wpłynąć na sytuację skarżącego np. pod względem finansowym, czy życiowym. Należy zatem podzielić stanowisko Sądu I instancji, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku tak, aby przekonać sąd, co do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Bez okoliczności uzasadniających wystąpienie przesłanki "znacznej szkody" lub "trudnych do odwrócenia skutków" oraz bez przedstawienia stosownych dokumentów, potwierdzających ich istnienie, nie jest możliwa ocena wniosku. Skoro nie wykazano w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, że w sprawie zachodzi realna możliwość zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to wówczas brak jest podstaw do udzielenia skarżącemu ochrony tymczasowej. W niniejszej sprawie Spółka dowodzi, że sporządzenie zamiennego projektu budowlanego w sytuacji uznania przez Sąd, że taki projekt nie był konieczny a inwestycja została zrealizowana zgodnie z pierwotnym projektem budowlanym, doprowadzi do wyrządzenia jej znacznej szkody i spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Z takiego sformułowania nie wynika, w jaki sposób sporządzenie projektu zamiennego doprowadzi do wskazanych zagrożeń. Nie wiadomo czy projekt taki będzie na tyle kosztowny, że Spółka popadnie w stan upadłości czy stworzenie takiego projektu jest niemożliwe. Nie wiadomo w czym upatrywać tych zagrożeń, albowiem z samego zobowiązania do przedłożenia projektu obiektywnie rzecz biorąc nie wynika ani znaczna szkoda ani trudne do odwrócenia skutki. Powoływanie się przez skarżącą na oczywistą zasadność wniesionej skargi i upatrywanie w tym zasadności wniosku o wstrzymanie, bowiem wykonanie decyzji okaże się zbędne, jest nieuprawnione. Sąd nie ocenia na tym etapie zarzutów skargi a zatem nie mogą one mieć jakiegokolwiek wpływu na wydanie postanowienia o wstrzymaniu bądź jego odmowie. Sąd tylko w oparciu o przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a. może wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji. Okoliczność, że skarga w przyszłości w wyniku jej rozpatrzenia przez Sąd okaże się skuteczna nie wpływa w żaden sposób na ocenę zagrożenia powstaniem w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji okoliczności uzasadniających wstrzymanie. To przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a. warunkują wstrzymanie a nie słuszność podniesionych w skardze zarzutów. W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarżąca Spółka nie wykonała ciążącego na niej z mocy art. 61 § 3 P.p.s.a. obowiązku wykazania zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji i należało taki wniosek rozpoznać odmownie. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.