II OZ 414/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2605/17 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2605/17 po rozpoznaniu zawartego w skardze wniosku A. D. (dalej jako skarżący) o wstrzymanie wykonania decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm., dalej: "P.p.s.a."), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdził, że we wniosku o wstrzymanie przedmiotowej decyzji strona ogólnikowo wymieniła potencjalne skutki wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd podkreślił, że argumentacja skarżącego jest przedwczesna, bowiem niniejszą skargą objęto decyzję wydaną w trybie nadzwyczajnym, stwierdzającą nieważność decyzji udzielającej pozwolenia na budowę - co nie świadczy z automatu o obowiązku wykonania rozbiórki. Wniosek nie został poparty żadnym dokumentem. Sąd zaznaczył, że to na skarżącym ciąży obowiązek wskazania konkretnych okoliczności pozwalających ocenić czy wstrzymanie aktu jest zasadne. Wniosek powinien zawierać spójną argumentację popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Brak przy tym podstaw, aby żądać od sądu poszukiwania argumentów przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu za stronę. Skarżący złożył zażalenie na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości. Zarzucił naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a., poprzez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, pomimo iż zachodzą obydwie przewidziane w powołanym powyżej przepisie przesłanki wstrzymania wykonania tychże decyzji, to jest niebezpieczeństwo powstania zarówno znacznej szkody w mieniu skarżącego, jak też wręcz niemożliwych do usunięcia skutków. Na tej podstawie wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący domaga się dopuszczenia w postępowaniu zażaleniowym dowodu z załączonych do zażalenia dokumentów, na okoliczność zagrożenia, iż wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje znaczną szkodę w mieniu skarżącego oraz pociągnie za sobą niemożliwe do odwrócenia skutki. W uzasadnieniu skarżący zwraca uwagę, iż w niniejszej sprawie bezspornie chodzi o stwierdzenie nieważności decyzji starosty Jeleniogórskiego o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz pozwoleniu na budowę, wydanej w 2010 r., przy czym decyzję Wojewody Dolnośląskiego, stwierdzającą nieważność decyzji Starosty, wydano po upływie siedmiu lat. Bezsporne są okoliczności, że: a. skarżący na podstawie wyżej wskazanej decyzji Starosty Jeleniogórskiego wykonał w całości roboty budowlane w istotny sposób zmieniające ukształtowanie i sposób zabudowy nieruchomości, na której prowadzona jest działalność hotelowo-gastronomiczna o znacznych rozmiarach; b. ewentualne wykonanie zaskarżonej decyzji będzie sprowadzało się do wydania w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane decyzji o rozbiórce budowli wzniesionych w oparciu o ostateczną decyzję Starosty, zatwierdzającą projekt budowlany oraz udzielającą pozwolenia na budowę; c. rozbiórka wzniesionych budowli uniemożliwi, a co najmniej radykalnie ograniczy na dłuższy czas możliwość prowadzenia przez skarżącego działalności restauracyjnej na zabudowanej nieruchomości; d. skarżący zaciągnął znaczne kredyty na wykonanie inwestycji, które to kredyty obecnie spłaca, a uniemożliwienie bądź radykalne ograniczenie prowadzonej przez niego działalności w oczywisty sposób zmniejszy jego możliwości płatnicze bądź nawet postawi pod znakiem zapytania jego wypłacalność. Według skarżącego załączone do niniejszego zażalenia dokumenty nie pozostawiają przy tym wątpliwości, iż zadłużenie bankowe skarżącego przekracza kwotę [...] zł, natomiast łączne zadłużenie hipoteczne posiadanej przez skarżącego nieruchomości przekracza sumę [...] zł. W myśl utrwalonej wykładni sądowej art. 61 § 3 P.p.s.a. "jeżeli w przypadku wykonania zaskarżonej czynności strony zostaną pozbawione możliwości kontynuowania prowadzonej dotychczas działalności, to należy to uznać za zdarzenie powodujące niebezpieczeństwo wyrządzenia im znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków" - postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. III SA/Po '24/16. Dalej zauważa, że skutki wykonania decyzji rozbiórkowej będą dalej idące, bowiem skarżący pozbawiony zostanie możliwości spłaty ciążących na nim zobowiązań kredytowych, czego konsekwencją będzie postawienie kredytów w stan natychmiastowej wymagalności, a następnie podjęcie przez banki działań windykacyjnych, co wymusiłoby na skarżącym wystąpienie z wnioskiem o ogłoszenie upadłości. Powyższe uzasadnia stwierdzenie, iż wykonanie zaskarżonej decyzji pociągnęłoby za sobą wręcz katastrofalne dla skarżącego skutki, których odwrócenie byłoby w istocie niemożliwe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 P.p.s.a., przesłanką wstrzymania zaskarżonego aktu jest zagrożenie wystąpieniem znacznej szkody lub spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków. Należy przy tym mieć na uwadze, że skoro ustawa przyznaje stronie prawo do wystąpienia do sądu z takim wnioskiem, uzależniając możliwość udzielenia stronie ochrony tymczasowej od wystąpienia choć jednej z dwóch ww. przesłanek, to obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek. Tak więc argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji/postanowienia, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 21 grudnia 2006 r., I FZ 525/06, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl – zw. dalej CBOSA). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu art. 61 P.p.s.a., mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania (por. postanowienia NSA z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1898/09, a także z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. akt II OZ 1143/08). Wskazać również należy, że decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji jako taka nie posiada właściwego przedmiotu wykonania, albowiem orzeka się w niej o utracie bytu prawnego innej decyzji. Jeżeli jednak decyzja, której stwierdzono nieważność wymagała wykonania, lub też z decyzji tej wynikały określone prawa dla strony, to decyzja wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności takich decyzji może również pośrednio podlegać wykonaniu. Stwierdzenie nieważności tego typu decyzji powoduje bowiem, że nie można wykonywać praw lub obowiązków z nich wypływających. Stąd też zasadne może być wnoszenie o wstrzymanie wykonania decyzji stwierdzających nieważność innych decyzji w sytuacjach, kiedy pomimo deklaratoryjnego charakteru takich aktów administracyjnych wykazać można zaistnienie konkretnych następstw (w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków) wykonywania takich decyzji. Wykonywanie powyższej decyzji powinno być związane z nakładanym na adresata takiego aktu obowiązkiem, polegającym na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów. W postępowaniu w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, stwierdzającej nieważność innej decyzji, należy zatem wywieść, że następstwem działań, zaniechania działań, znoszenia zachowań innych podmiotów, będzie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w sferze uprawnień lub obowiązków wnioskującego o udzielenie ochrony tymczasowej (por. postanowienie NSA z 17.09.14, II OSK 2412/14, CBOSA). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podnoszone we wniosku skarżącego okoliczności odwołują się do zdarzeń przyszłych i niepewnych, a tym samym nie mogły stanowić podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2016 r. nr [...], którą z urzędu stwierdzono nieważność decyzji Starosty Jeleniogórskiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...] znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. D. pozwolenia na budowę tarasu ze schodami zewnętrznymi wraz z murem oporowym przy istniejącym budynku oraz obiektu pod tarasem (nietrwale związanego z gruntem) wraz z infrastrukturą towarzyszącą i ogrodzeniem na działkach nr ew. [...] i [...], przy ul. P. [...] w K., nie prowadzi automatycznie do orzeczenia rozbiórki obiektów wykonanych na podstawie decyzji Starosty Jeleniogórskiego. Zaskarżona decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nie wywołuje takiego skutku, że na adresata decyzji zostaje nałożony obowiązek dokonania rozbiórki obiektu powstałego na mocy zakwestionowanego pozwolenia na budowę. Jeszcze raz podkreślić należy, że wykonywanie zaskarżonej decyzji powinno być związane z nakładanym na adresata takiego aktu obowiązkiem, polegającym na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów. To właśnie nakazane działanie, zaniechanie lub znoszenie działań innego podmiotu wynikające z decyzji uznanej za nieważną może powodować konieczność oceny czy nie jest konieczne wstrzymanie wykonania decyzji stwierdzającej nieważność. Ze stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę nie wynika obowiązek rozbiórki. Oczywiście w wyniku wszczętego przez organ w związku ze stwierdzeniem nieważności pozwolenia na budowę postępowania naprawczego może dojść do wydania nakazu rozbiórki ale sama taka możliwość (zdarzenie przyszłe i niepewne) nie daje podstaw do przypisywania zaskarżonej decyzji skutków rozbiórki jakie będzie niosła dopiero decyzja wydana w wyniku postępowania naprawczego. Na obecnym etapie postępowania przedwczesne jest przypisywanie decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę skutku w postaci nakazu rozbiórki. Wobec tego nie można też uwzględnić podnoszonych przez skarżącego we wniosku i zażaleniu okoliczności przemawiających za wstrzymaniem a związanych wyłącznie z orzeczeniem nakazu rozbiórki. Argumentacja ta będzie mogła odnieść skutek, kiedy skarżący zaskarży decyzję wydaną w postępowaniu naprawczym. Wówczas przywołane obecnie okoliczności, właściwie udokumentowane, będą mogły stanowić podstawę do oceny wystąpienia przesłanek wstrzymania z art. 61 § 3 P.p.s.a. Podkreślić należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Jeleniogórskiego jest postępowaniem odrębnym od postępowania naprawczego i skutki rozstrzygnięć postępowania naprawczego nie wynikają z zakończonego postępowania o stwierdzenie nieważności. Z faktu możliwości wszczęcia postępowania naprawczego przez uprawnione organy nie można wywodzić, że wynik tego postępowania jest skutkiem wykonania zaskarżonej decyzji. Ewentualna szkoda wiązać się będzie bowiem z zupełnie innym postępowaniem, na etapie którego może dopiero dojść do nałożenia na stronę konkretnych obowiązków związanych z przedmiotowym obiektem budowlanym. Zatem wskazane we wniosku i powtórzone w zażaleniu zdarzenie przyszłe i niepewne (nałożenie obowiązku wykonania rozbiórki obiektu i związane z tym ewentualne pogorszenie sytuacji finansowej prowadzonej działalności, ograniczenie lub uniemożliwienie regulowania zobowiązań finansowych z uwagi na ograniczenie zakresu prowadzonej działalności, a także konieczność zwolnienia 6 pracowników) nie ma bezpośredniego związku z zaskarżoną decyzją, której wstrzymania wykonania żąda skarżący. Nie można bowiem stwierdzić, jakim wynikiem zakończy się przyszłe postępowanie naprawcze. W związku z tym w niniejszej sprawie nie można również uznać, że stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wywołuje wprost zagrożenia, o których skarżący mówi we wniosku wskazując je jako podstawę z art. 61 § 3 P.p.s.a. Podsumowując, składając wraz ze skargą wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżący oparł go na potencjalnym wyniku przyszłego postępowania, które organ może prowadzić po usunięciu z obrotu prawnego decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Skutki tego postępowania, co do zasady niepewne i zależne od ustaleń faktycznych organu nadzoru budowlanego, nie stanowią takich okoliczności, które wskazywałyby na możliwość wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.