II OZ 39/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia C. [...] w G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2023 r., sygn. akt VIII SA/Wa 623/23 odmawiające wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi C. [...] w G. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 sierpnia 2023 r., nr 1278/23 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 17 listopada 2023 r., sygn. akt VIII SA/Wa 623/23, po rozpatrzeniu wniosku C. [...] w G. (Stowarzyszenie), odmówił wstrzymania wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 13 czerwca 2023 r., nr 14.2023. Sąd podał, że pismem z dnia 1 września 2023 r. Stowarzyszenie wniosło skargę na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z dnia 1 sierpnia 2023 r., nr 1278/23, w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności "odwołania". W skardze został zawarty wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z dnia 13 czerwca 2023 r., nr 14.2023, w przedmiocie wstrzymania użytkowania obiektu jako schronisko dla osób bezdomnych i nakazania dostarczenia dokumentów. Wniosek nie zawierał uzasadnienia. Sąd wskazał na dyspozycję art. 61 § 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, zwana dalej: "p.p.s.a.") oraz uznał, powołując się na stanowisko prezentowane w postanowieniu NSA z dnia 24 marca 2021 r., sygn. akt II OZ 178/21, że wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia PINB z dnia 13 czerwca 2023 r., gdy strona skarżąca wniosła skargę na postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia, jest dopuszczalny i podlega merytorycznemu rozpoznaniu, jako akt podjęty w granicach tej samej sprawy. Sąd stwierdził, że wniosek nie zasługuje jednakże na uwzględnienie, albowiem Stowarzyszenie poza sformułowaniem samego wniosku o wstrzymanie wykonania, w żaden sposób go nie uzasadniło. W szczególności nie wyjaśniło, na czym miałoby polegać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w związku z wydaniem postanowienia z dnia 13 czerwca 2023 r. Stowarzyszenie nie wykazało zarówno przesłanek, na jakich opiera swój wniosek, jak też nie przedstawiło żadnych okoliczności lub dokumentów uzasadniających zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, ograniczając się jedynie do samego sformułowania wniosku. Sąd wyjaśnił także, że rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu sąd nie dokonuje oceny zasadności skargi. Stwierdzenie wadliwości lub niewadliwości poddanego kontroli sądu administracyjnego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej jest przedmiotem postępowania głównego, nie zaś postępowania w przedmiocie zastosowania instytucji z art. 61 § 3 p.p.s.a., które uwarunkowane jest oceną przesłanek i wymogów wynikających z tego przepisu. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyło Stowarzyszenie, zarzucając naruszenie art. 61 § 4 w zw. z § 3 p.p.s.a., poprzez brak jego zastosowania polegający na wydaniu postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania postanowienia PINB z dnia 13 września 2023 r., podczas gdy okoliczności postępowania jednoznacznie wskazują, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, wskutek tejże odmowy. Strona wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów, które dotarły w trakcie trwania postępowania: 1) oświadczenia o odstąpieniu od umowy nr 02.2023 z dnia 15.09.2023 r.; 2) pisma Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia 04.10.2023 r., 3) pisma Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 2.11.2023 r., 4) wypowiedzenia umowy na świadczenie usług schroniska dla osób bezdomnych z terenu Gminy [...]. W uzasadnieniu środka zaskarżenia Stowarzyszenie wskazało, że nieprawdziwym twierdzeniem jest, że wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia nie zawierał uzasadnienia. Skarżący w swojej skardze wyraźnie wskazał, że prowadzi działalność polegającą na udzielaniu pomocy i schronienia osobom bezdomnym, a także wyżywienia. Dzięki wstrzymaniu postanowienia PINB z dnia 13 czerwca 2023 r. skarżący mógłby nadal nieść pomoc osobom potrzebującym, jednakże do dnia dzisiejszego nie może dokonywać tych czynności. Wstrzymanie wykonania postanowienia dałoby szansę wielu osobom bezdomnym, w najtrudniejszej sytuacji życiowej jaką możemy sobie wyobrazić do otrzymania noclegu, wyżywienia oraz wsparcia. Tak jednak się nie stało. Wskutek odmowy wstrzymania wykonania ww. postanowienia i toczącego się postępowania dotyczącego budynku cztery osoby straciły pracę, dwie są w trakcie wypowiedzenia, z dwoma rozwiązano umowę. Ponadto, nieużytkowany budynek ulega dewastacji, cały czas generuje koszty, związane z jego utrzymaniem co powiększa straty skarżącego. Ponadto stanowi potencjalny cel dla lokalnych zbieraczy złomu, których działalność może spowodować kosztowne i trudne do usunięcia szkody. Co więcej, wskutek wstrzymania użytkowania obiektu jako schronisko dla bezdomnych, Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] odstąpił od umowy zawartej ze skarżącym i wezwał skarżącego do zapłaty kary umownej w wysokości 10.000 zł, co powoduje powstanie szkody po stronie skarżącego. Skarżący zwrócił się o umorzenie kary umownej, jednakże Miejsko-Gminny Ośrodek nie przychylił się do prośby, przez co w konsekwencji należy stwierdzić, iż konsekwencją toczącego się postępowania oraz braku wstrzymania wykonania postanowienia jest szkoda powstała po stronie skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie jest zasadne. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Na wstępie wskazać należy, że nie jest jednolite stanowisko zawarte w orzecznictwie sądów administracyjnych co do tego, jak należy rozumieć sformułowanie odnoszące się do wszystkich postępowań "w granicach tej samej sprawy" w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Powyższa kwestia ma natomiast istotny wpływ na ocenę możliwości zastosowania ochrony tymczasowej w stosunku do innych aktów niż objęte skargą, w tym rozstrzygnięć pierwszoinstancyjnych, w szczególności w przypadku zaskarżenia do sądu rozstrzygnięcia organu drugiej instancji o charakterze formalnym, a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. I tak, m.in. NSA w postanowieniu z dnia 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II OZ 426/19, przyjął, że w art. 134 § 1 p.p.s.a. ustawodawca posłużył się zwrotem "w granicach danej sprawy", a w art. 135 p.p.s.a. nakazał stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych lub podjętych "w granicach sprawy, której dotyczy skarga", jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, iż sens znaczeniowy ww. sformułowań miałby różnić się od znaczenia zwrotu zawartego w art. 61 § 3 p.p.s.a. "w granicach tej samej sprawy". Podkreślił, że zwrot "w granicach tej samej sprawy" dotyczy sprawy w ujęciu materialnym, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Należy zatem odnieść zakres udzielenia ochrony tymczasowej przez sąd do zakresu orzekania przez ten sąd (art. 135 p.p.s.a.). W orzecznictwie NSA przyjmuje się również odmienne stanowisko, akcentujące istotną różnicę w sformułowaniu przepisów art. 135 i art. 61 § 3 p.p.s.a. w zakresie, w jakim dotyczą one określenia granic sprawy. Jak wyjaśnił to NSA w postanowieniu z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OZ 13/21, w pierwszym z powołanych przepisów mowa jest o aktach i czynnościach "wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Natomiast w drugim z powołanych przepisów mówi się o aktach "wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy". Pominięcie w art. 61 § 3 zdanie ostatnie p.p.s.a. przy opisie sprawy, w której zostały wydane lub podjęte akty, których wykonanie może być wstrzymane, słów "której dotyczy skarga" daje podstawę do przyjęcia, że zakres art. 61 § 3 zdanie ostatnie p.p.s.a. jest szerszy niż zakres art. 135 p.p.s.a. Uwzględnienie wskazanej różnicy z jednej strony uzasadnia stanowisko, według którego nie jest dopuszczalne zastosowanie art. 135 p.p.s.a. i objęcie rozstrzygnięciem decyzji organu pierwszej instancji np. w sprawie ze skargi na postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania od tej decyzji, a z drugiej strony pogląd, że w takiej sprawie jest jednak możliwe wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji. Wskazać należy, że NSA w dniu 13 listopada 2023 r., sygn. akt II GPS 2/22, podjął następującą uchwałę: "W postępowaniu sądowoadministracyjnym, zainicjowanym skargą na postanowienie: a) stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, b) o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, c) stwierdzające niedopuszczalność odwołania, - nie jest dopuszczalne, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), wstrzymanie wykonania decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji.". W uzasadnieniu powyższej uchwały NSA wskazał m.in., że wynikająca z art. 61 § 3 p.p.s.a. sądowa instytucja ochrony tymczasowej dotyczy aktu, który stał się przedmiotem skargi do sądu, jak również może dotyczyć tych aktów, które wydane lub podjęte zostały we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W ocenie NSA jeżeli skarga została wniesiona m.in. na postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania to złożony w takiej sytuacji wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji – "dotyczy decyzji, która nie została podjęta w postępowaniu prowadzonym w granicach tej samej sprawy (...)". Zaznaczono również, że brak jest tożsamości pomiędzy sprawą ze skargi na wymienione postanowienie o charakterze procesowym, a decyzją organu pierwszej instancji, która ma charakter materialnoprawny i nie została podjęta w tym samym postępowaniu zainicjowanym skargą. Sąd w składzie orzekającym, przyjmując za własne pierwsze z przywołanych wyżej stanowisk, a także mając na uwadze wyrażone przez NSA we wskazanej uchwale, którą należy zastosować przez analogię w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia, stwierdza, że niedopuszczalnym jest wstrzymanie wykonania rozstrzygnięcia wydanego przez organ pierwszej instancji w przedmiocie wstrzymania użytkowania obiektu, w sytuacji zaskarżenia rozstrzygnięcia procesowego organu odwoławczego. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przeciwnego poglądu wyrażonego przez Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu. Między obiema wymienionymi sprawami (wstrzymanie użytkowania obiektu i stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia) nie zachodzi tożsamość przedmiotowa i właśnie ze względu na odrębność zakresu przedmiotowego nie można uznać, że tworzą one tę samą sprawę w znaczeniu materialnym. W konsekwencji w przedmiotowym postępowaniu wpadkowym nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania postanowienia PINB z dnia 13 czerwca 2023 r. Tym samym brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonego postanowienia Sądu Wojewódzkiego. Rozstrzygnięcie o odmowie wstrzymania wykonania postanowienia PINB wpisuje się w pogląd prezentowany w niniejszym orzeczeniu. Obecne postanowienie nie zapadło także w warunkach orzekania na niekorzyść skarżącego, albowiem sytuacja strony pozostaje taka sama, podtrzymane zostało stanowisko o braku podstaw do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu. W konsekwencji także wniosek dowodowy strony nie podlegał rozpoznaniu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.