II OZ 371/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2774/14 o wymierzeniu Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego grzywny w sprawie ze skargi K. K. i L. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zezwolenia na usunięcie drzewa postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i wymierzyć Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego grzywnę w wysokości 1.000 (jeden tysiąc) złotych.

Postanowieniem z dnia 6 marca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2774/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego grzywnę w wysokości 5.000 zł w związku z nienadesłaniem w terminie kompletnych akt administracyjnych. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zarządzeniem z dnia 7 stycznia 2015 r. wezwano organ do nadesłania kompletnych akt administracyjnych (oryginałów lub kopii potwierdzonych za zgodność z oryginałem) dotyczących decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] oraz decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w terminie 7 dni, pod rygorem zastosowanie procedury określonej w art. 55 w zw. z art. 112 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.". W odpowiedzi organ przy piśmie z dnia 20 stycznia 2015 r. przesłał poświadczone za zgodność z oryginałem kopie dwóch ww. decyzji. Wobec niewykonania wezwania z dnia 7 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 2 lutego 2015 r. ponownie zobowiązał Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do nadesłania kompletnych akt administracyjnych, dotyczących ww. decyzji – w terminie 7 dni, pod rygorem wymierzenia grzywny w trybie art. 112 P.p.s.a., w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., w razie uchylenia się organu od zastosowania się do postanowienia. Postanowienie zostało doręczone organowi w dniu 4 lutego 2015 r. Przy piśmie z dnia 24 lutego 2015 r. do Sądu wpłynęły poświadczone za zgodność z oryginałem kserokopie akt – w ocenie organu stanowiące kompletne akta administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzając grzywnę wskazał, że termin do przekazania do sądu skargi wraz z odpowiedzią na skargę i kompletnymi aktami upłynął w dniu 15 grudnia 2014 r. Jednak w powyższym terminie wpłynęła tylko część akt administracyjnych, dlatego Sąd wezwał organ dwukrotnie do ich uzupełnienia. Otrzymane akta nie stanowią jednakże całości akt administracyjnych w sprawie. Zdaniem Sądu I instancji twierdzenie organu, że "dla decyzji nr [...] z [...] marca 2014 r. nie ma akt administracyjnych sprawy, gdyż decyzja była wydawana z urzędu a nie na wniosek" jest sprzeczne z treścią samej decyzji, w której wskazuje się szereg dokumentów, a których brak w otrzymanych aktach: notatka służbowa funkcjonariusza Policji z dnia 22 marca 2010 r., protokół kontroli z dnia 28 czerwca 2010 r., protokół z wizji terenowej z dnia 28 kwietnia 2011 r., pismo z dnia 18 lipca 2011 r., protokół odbioru z dnia 29 października 2011 r. i pismo z dnia 17 listopada 2011 r. Dokumentów tych brak jest zarówno w przekazanej wcześniej do Sądu teczce, jak i w nadesłanym przy piśmie z dnia 24 lutego 2015 r. pliku. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie grzywna w wysokości 5.000 zł zmobilizuje organ do prawidłowego wykonywania kierowanych pod jego adresem wezwań. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zarzucając naruszenie art. 55 § 1 i art. 112 P.p.s.a. poprzez wymierzenie grzywny, a także poprzez nieuwzględnienie istotnych dla sprawy okoliczności przy ustalaniu wysokości grzywny. W uzasadnieniu wnoszący zażalenie wskazał, że błędnie interpretując wezwanie Sądu z dnia 7 stycznia 2015 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przystąpił niezwłocznie do jego wykonania poprzez wystąpienie do Miejskiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu o przesłanie wydanych przez niego decyzji z dnia [...] marca 2014 r. oraz [...] października 2009 r. Ponadto, po otrzymaniu postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] lutego 2015 r. zobowiązującego do nadesłania kompletnych akt administracyjnych dotyczących decyzji z dnia [...] marca 2014 r. oraz [...] października 2009 r., organ wezwał Miejskiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu o pilne przesłanie akt ww. spraw. W dniu 20 lutego 2015 r. wpłynęły do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kopie akt sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] października 2009 r., które zostały przekazane do Sądu I instancji w dniu 24 lutego 2015 r. Pismem z dnia 13 marca 2015 r. ponownie wystąpiono do organu I instancji o akta decyzji z dnia [...] marca 2014 r. W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie można zatem uznać, że organ zlekceważył postanowienie Sądu, co z kolei implikuje wniosek, że zasądzona kwota jest zbyt wysoka. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zażalenie zasługuje na częściowe uwzględnienie. Stosownie do art. 112 P.p.s.a., w razie uchylania się organu od zastosowania się do postanowienia sądu podjętego w toku postępowania i w związku z rozpoznaniem sprawy, sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Grzywnę wymierza się w wysokości określonej w art. 154 § 6. Wskazany wyżej przepis znajduje zastosowanie w przypadku uchylania się organu od zastosowania się do postanowień sądu wydanych w toku postępowania sądowego, gdy organ ten pomimo braku przeszkód faktycznych lub prawnych, świadomie nie realizuje postanowień sądu. Sformułowanie zawarte w art. 112 P.p.s.a. nakazuje przyjąć, że grzywna, o jakiej mowa w powyższym przepisie ma charakter mieszany tj. dyscyplinująco – restrykcyjny, podobnie jak ma to miejsce w przypadku grzywny przewidzianej w art. 55 § 1 P.p.s.a. Podkreślić przy tym należy, iż jedyną materialnoprawną przesłanką ukarania organu grzywną wynikającą z art. 112 P.p.s.a. jest niezastosowanie się do postanowienia sądu wydanego w toku prowadzonego postępowania. Ocena, czy zachodzi konieczność wymierzenia grzywny pozostawiona jest przy tym uznaniu Sądu w przypadku stwierdzenia, iż wydane wcześniej postanowienie nie zostało przez organ zrealizowane (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2006 r., sygn. akt II OZ 1002/06 oraz z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt II OZ 241/09). W rozpoznawanej sprawie powodem wymierzenia Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego grzywny było niezastosowanie się organu do zobowiązania nałożonego postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2015 r., tj. do nadesłania w oryginale albo kopiach poświadczonych za zgodność z oryginałem kompletnych akt administracyjnych dotyczących decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] oraz dotyczących decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu z dnia [...] października 2009 r. nr [...]. Powyższe postanowienie nie zostało w całości wykonane w zakreślonym terminie, a zatem okoliczność ta dawała Sądowi I instancji prawo do zastosowania trybu przewidzianego w art. 112 P.p.s.a. Wskazane przez wnoszącego zażalenie przyczyny nienadesłania akt administracyjnych dotyczących decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu z dnia [...] marca 2014 r. nie usprawiedliwiają opóźnienia w wywiązaniu się organu z obowiązku nałożonego ustawą. Na uwzględnienie nie zasługuje w szczególności argument, iż organ dopełnił obowiązkowi nadesłania akt administracyjnych dotyczących decyzji z dnia [...] marca 2014 r., bowiem ww. akta zostały nadesłane przy piśmie z dnia 19 marca 2015 r., a zatem po wydaniu postanowienia o wymierzeniu grzywny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wysokość wymierzonej grzywny nie odpowiada jednak stopniowi przewinienia organu. Nie bez znaczenia dla sprawy jest pismo Miejskiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu z dnia 16 lutego 2015 r., z którego wynika, że organ I instancji nie dysponował aktami administracyjnymi sprawy dotyczącej decyzji z dnia [...] marca 2014 r. Powyższe mogło wpłynąć na terminowość działań Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Należy mieć także na uwadze okoliczności związane z błędną interpretacją wezwania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2015 r., które choć nie zwalniały organu od terminowego działania, to jednak wpływają na ocenę wysokości grzywny. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wysokość wymierzonej przez Sąd I instancji grzywny pozostaje w dysproporcji do okoliczności w jakich doszło do jej wymierzenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego kwota 1.000 zł racjonalnie odzwierciedla stopień zaniedbania organu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji