II OZ 367/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia S. W., T. W. i J. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 332/24 odrzucające skargę S. W., T. W. i J. Z. na czynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 27 września 2018 r. w przedmiocie włączenia do gminnej ewidencji zabytków postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 332/24, odrzucił skargę S. W., T. W. i J. Z. (skarżący) na czynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 27 września 2018 r. w przedmiocie włączenia do gminnej ewidencji zabytków oraz zwrócił solidarnie skarżącym uiszczony w kwocie 300 zł wpis sądowy od skargi. Sąd podał, że zarządzeniem Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 27 września 2018 r., nr [...], w sprawie przyjęcia aktualizacji Gminnej Ewidencji zabytków Gminy [...], na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 9 i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40, zwana dalej: "u.s.g.") oraz art. 22 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2022 r. poz. 840, zwana dalej: "u.o.z.") przyjęto aktualizację Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy [...] w formie zbioru kart adresowych (§ 1 ust. 1 zarządzenia). Zgodnie § 2 tego zarządzenia, aktualizacja istniejącej Gminnej Ewidencji Zabytków polega na wyłączeniu i włączeniu do niej poszczególnych obiektów. Do ewidencji zabytków włączono m.in. budynek mieszczący się w P. nr [...]. Pismem z dnia 17 września 2020 r. skarżący zwrócili się do Burmistrza Miasta i Gminy [...] o wykreślenie z gminnej ewidencji zabytków ww. budynku mieszkalnego. Z kolei pismem z dnia 22 listopada 2023 r. skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa dokonanego wpisem do Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy [...] budynku zlokalizowanego na nieruchomości składającej się z działki ew. nr [...] gm. [...], w P., przez usunięcie z Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy [...] Karty Adresowej znajdującej się pod pozycją nr [...]. W dniu 26 stycznia 2024 r. skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na czynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie ujęcia wskazanej nieruchomości w Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako spóźnionej. Zdaniem organu skarżący posiadali wiedzę o treści czynności objętej skargą, związanej z ujęciem ich budynku w Gminnej Ewidencji Zbytków, już we wrześniu 2020 r., na co wskazuje treść ich pisma z dnia 17 września 2020 r., skierowanego do organu. O tym, że posiadają wiedzę o podjęciu przez organ zaskarżonej czynności dali nadto wyraz w piśmie z dnia 22 listopada 2023 r., w którym wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa. Sąd uznał, że skargę należało odrzucić, z uwagi na to, że została wniesiona po terminie. Wskazał, że przedmiotem skargi jest czynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 27 września 2018 r. polegająca na włączeniu do Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy [...] karty adresowej (karta nr [...]) budynku mieszkalnego, zlokalizowanego pod adresem P. [...], stanowiącego własność skarżących. Sąd wyjaśnił, że włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 u.o.z. w zw. z § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę (Dz.U. z 2021 r. poz. 56, zwane dalej: "rozporządzeniem") jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, zwana dalej: "p.p.s.a."). O takiej kwalifikacji świadczy to, że czynność ta ma charakter zewnętrzny, podejmowana jest przez podmiot wykonujący administrację publiczną i działanie to jest jednostronne, będące elementem władczych działań administracji publicznej. Sąd zauważył, że choć w niniejszej sprawie stało wydane przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] zarządzenie z dnia "27 września 2021" r., to w przypadku włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków nie zawsze dochodzi do wydania przez organ jakiegokolwiek zarządzenia. Włączenie karty adresowej zabytku następuje w oparciu o czynność materialno-techniczną organu, a wydanie zarządzenia potwierdza jedynie dokonanie takiej czynności. Ponadto zakres zaskarżenia obejmuje jedynie obiekty mieszczący się pod adresem P. [...], co jest zgodne z interesem prawnym strony skarżącej, która powołuje się na tytuł prawny do działki gruntowej pod powyższym adresem. Kierując się treścią art. 53 § 2 p.p.s.a., Sąd wskazał, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Dokonując w niniejszej sprawie oceny, co do terminowości wniesionej skargi, Sąd stwierdził, że skarżący wnieśli skargę na przedmiotową czynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] po terminie. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżący co najmniej od 17 września 2020 r. posiadali wiedzę o ujęciu w Gminnej Ewidencji Zabytków budynku nr [...] położonego w P., skoro pismem z tej daty zgłosili się do organu o wykreślenie tego budynku z przedmiotowej ewidencji. W konsekwencji, w ocenie Sądu, koniecznym było odrzucenie skargi, jako wniesionej po upływie terminu do jej wniesienia, do czego zobowiązuje art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie: 1) art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że strona uchybiła terminowi do wniesienia skargi, podczas gdy przepisy nie wyznaczają stronie terminu na zaskarżenie zarządzenia podjętego przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, który naruszył interes prawny lub uprawnienie skarżącego; 1) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków stanowi czynność w rozumieniu powyższego przepisu, a zarządzenie jest jedynie potwierdzeniem dokonanej czynności; W uzasadnieniu środka zaskarżenia skarżący wskazali, że za czynność materialno-techniczną można uznać sporządzenie karty adresowej nieruchomości w oparciu o treść rozporządzenia. Samo jednak jej sporządzenie nie powoduje jeszcze skutku w postaci ujęcia nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków. Za czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. podlegające zaskarżeniu na podstawie art. 53 § 2 p.p.s.a. należy uznać jedynie niektóre czynności materialno-techniczne wywołujące skutki prawne. W niniejszym przypadku sporządzenie karty adresowej nie wywołuje skutku prawnego, nie wywołuje go również włączenie karty adresowej do zbioru kart w gminnej ewidencji zabytków. Powstanie takiego zbioru ma znaczenie jedynie techniczne. Skutek prawny wywołuje natomiast wydanie przez odpowiedni organ zarządzenia dotyczącego utworzenia lub aktualizacji gminnej ewidencji zabytków. Skarżący powołali się na pogląd NSA prezentowany w postanowieniu z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1950/12, zgodnie z którym, wyznaczenie przez organ gminy w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków obiektu zabytkowego do włączenia do gminnej ewidencji zabytków stanowi sprawę z zakresu administracji publicznej (art. 22 ust. 5 u.o.z.). Akt ten, zapewniając warunki prawno-organizacyjne umożliwiające zachowanie zabytków znajdujących się na terenie gminy, władczo wkracza bowiem w zespół uprawnień właściciela zabytku objętego wpisem do gminnej ewidencji. Powyższe daje podstawę, by przyjąć, że działanie prezydenta miasta w formie prawnej zarządzenia, którego treścią było określenie zabytków znajdujących się w ewidencji zabytków gminy, stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej podlegający kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). W ocenie skarżących, wniesienie skargi do sądu administracyjnego na akt na podstawie art. 101 u.s.g. nie jest ograniczone terminem. Zatem postanowienie o odrzuceniu skargi z uwagi na złożenie jej po upływie terminu zostało wydane z naruszeniem przepisów i powinno zostać uchylone. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy na brak jednolitości w orzecznictwie sądów administracyjnych co do charakteru działań organu podjętych na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1-3 u.o.z. Jak zauważył NSA w postanowieniu z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt II OZ 218/21, zgodnie z pierwszym poglądem działania takie należy uznać za czynności organu administracji, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z dnia 20 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 753/20). Podobne stanowisko prezentowane jest w orzeczeniach dotyczących włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków (zob. wyroki NSA: z dnia z 6 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 3996/19; z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1926/17; z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 254/15). Zgodnie z drugim poglądem działania organu podjęte na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1-3 u.o.z. należy uznać za akty jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z dnia 25 marca 2020 r., sygn. akt II OZ 244/20; z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1950/12; z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2700/16). Sąd w składzie obecnie orzekającym, podobnie jak NSA w powołanym wyżej postanowieniu zapadłym w sprawie II OZ 218/21 oraz Sąd Wojewódzki w zaskarżonym postanowieniu, stoi na stanowisku, że włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2 u.o.z., jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność ta ma charakter zewnętrzny, jest działaniem jednostronnym będącym elementem władczych działań administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie wprawdzie zostało wydane zarządzenie (Wójta Gminy [...] z dnia 27 września 2018 r.) w sprawie przyjęcia aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy [...], jednak Sądowi z urzędu jest wiadomo, że w przypadku włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków nie zawsze dochodzi do wydania przez organ jakiegokolwiek zarządzenia (zob. postanowienie NSA z dnia 20 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 753/20). Włączenie karty adresowej zabytku następuje w oparciu o czynność materialno-techniczną organu. Wydanie zarządzenia potwierdza jedynie dokonanie takiej czynności. Co do zasady, skarga powinna być więc wnoszona na czynność, a nie na zarządzenie o włączeniu karty adresowej zabytku. W niniejszej sprawie Sąd I instancji niewadliwie uznał, że złożony środek zaskarżenia jest skargą na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Założenie takie było uprawnione z uwagi także na stwierdzenie zawarte w skardze "wnoszę skargę na czynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. tj. ujęcie Karty Adresowej Gminnej Ewidencji Zabytków dla budynku mieszkalnego mieszczącego się pod adresem P. [...] w Gminnej Ewidencji Zabytków zarządzeniem nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia 27 września 2018 r. w sprawie przyjęcia aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy [...]" oraz wniosek o "stwierdzenie bezskuteczności zarządzenia (...)". W tym miejscu wypada zauważyć, że stosownie do art. 146 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4-4b, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą, opinię, o której mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, lub odmowę wydania tych opinii albo stwierdza bezskuteczność czynności, natomiast zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przechodząc dalej, podnieść należy, że kwestia kwalifikacji prawnej przedmiotu skargi ma istotne znaczenie w kontekście zachowania terminu do wniesienia skargi. W myśl art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Natomiast, zgodnie z dyspozycją art. 53 § 2a p.p.s.a., w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Jak wyżej wskazano, w przypadku aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., termin do wniesienia skargi zaczyna biec od dowiedzenia się o wydaniu tego aktu lub podjęciu innej czynności. O rozpoczęciu terminu do wniesienia skargi nie decyduje świadomość naruszenia prawa przez organ, ale dzień, w którym strona dowiedziała się o władczym działaniu organu. Sąd Wojewódzki uznał, że skarżący o podjętej przez organ czynności, jak przyjął z dnia 27 września 2018 r., mieli wiedzę, co najmniej, od 17 września 2020 r., "skoro pismem z tej daty zgłosili się do organu o wykreślenie tego budynku z przedmiotowej ewidencji". W konsekwencji Sąd stwierdził, że skarga została złożona po terminie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji podejmując swoje rozstrzygnięcie nie uwzględnił jednakże, że uchybienie terminu nie wiąże się obligatoryjnie z odrzuceniem skargi. Zgodnie z dyspozycją analizowanego art. 53 § 2 p.p.s.a., sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Próżno szukać w zaskarżonym postanowieniu jakiegokolwiek odniesienia do tej części przepisu. Tym samym zaszła podstawa do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji będzie miał na uwadze powyższe stanowisko. Rozważy zasadność przyjęcia skargi do rozpoznania, w kontekście zgromadzonej dokumentacji, przeświadczenia skarżących, że mamy do czynienia z aktem z zakresu administracji publicznej (art. 101 ust. 1 u.s.g. - str. 4 skargi oraz zażalenie) oraz niejednolitości orzecznictwa, co do charakteru działań organu podjętych na podstawie art. 22 ust. 4 i 5 u.o.z. - zob. postanowienia NSA: z dnia 18 czerwca 2024 r., sygn. akt II OZ 287/24; z dnia 8 czerwca 2022 r., sygn. akt II OZ 335/22. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.