II OZ 365/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1329/13 o zawieszeniu postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że M. C. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na w/w decyzję. Rozstrzygnięcie to uchyla decyzję Starosty Rzeszowskiego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi Ł. gm. T. w części dotyczącej działki nr ewid. [...] po scalaniu i działki nr ewid. [...] po scalaniu i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, utrzymując powyższą decyzję w pozostałym zakresie w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne, z uwagi na toczące się przed tym Sądem (pod sygn. II SA/Rz 1219/13) postępowanie w sprawa ze skargi B. Z., J. P., W. P., M. W., J. M., B. K. i D. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] października 2013 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołań wyżej wymienionych oraz innych osób od wskazanej wyżej decyzji Starosty Rzeszowskiego z dnia [...] grudnia 2012 r., z uwagi na przedwczesność ich złożenia (tj. zanim rozpoczął swój bieg przewidziany ustawą termin w tym przedmiocie). W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie powyższej sprawy będzie mieć wpływ na wynik niniejszego postępowania w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a.. Przepis ten stanowi, że sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Chodzi zatem o taką sytuację, gdy uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w danej sprawie, może wpływać na wynik innego postępowania, co uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja SKO w Rzeszowie uchylająca w określonym w niej zakresie decyzję Starosty Rzeszowskiego zatwierdzającą projekt scalenia gruntów wsi Ł. gm. T. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.) celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Następuje to w ten sposób, że uczestnik scalenia otrzymuje grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane. Możliwe jest także - na zgodny wniosek zainteresowanych uczestników scalenia – wydzielenie gruntów o innej wartości szacunkowej przy jednoczesnym zastosowaniu dopłaty (art. 8 ust. 1 i ust. 3 powyższej ustawy). Zgodnie z art. 27 ust. 4 powołanej ustawy, decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia powinna określać obszar scalenia lub wymiany gruntów oraz terminy i zasady objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia oraz sposoby rozliczeń. Scalenie gruntów stanowi zatem jedną sprawę administracyjną obejmującą interesy, krzyżujące się, a niejednokrotnie także wzajemnie sprzeczne, poszczególnych uczestników scalenia. W ocenie Sądu w sytuacji, gdyby w wyniku kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie sygn. II SA/Rz 1219/13 Sąd prawomocnie wyeliminował skarżone tam rozstrzygnięcie, skutkowałoby to koniecznością łącznego rozpoznania wszystkich złożonych od decyzji Starosty Rzeszowskiego z dnia [...] grudnia 2012 r. odwołań. Powyższe wskazuje na niewątpliwą więc zależność pomiędzy rozpatrzeniem sprawy o sygn. II SA/Rz 1219/13 a rozstrzygnięciem sprawy niniejszej. W zażaleniu powyższe postanowienie M. C. zaskarżyła w całości. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego, a uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w danej sprawie, może wpływać na wynik innego postępowania, co uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii, podczas gdy w niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje; 2) art. 45 Konstytucji RP oraz art. 7 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione zawieszenie postępowania sądowego, co stanowi naruszenie prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do Sądu I instancji celem merytorycznego jej rozpoznania. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że nie ma uzasadnionych podstaw, aby uzależniać rozstrzygnięcie niniejszej sprawy od sprawy postępowania pod sygnaturą akt II SA/Rz 1219/13 tym bardziej, że wpłynie to na przedłużenie przedmiotowego postępowania. Podniosła, że związek pomiędzy sprawą rozpoznawaną w postępowaniu przed sądem administracyjnym, a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjalnego musi cechować się tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zarówno w piśmiennictwie, jak i judykaturze kwestia warunków dopuszczalności zastosowania powyższego przepisu ujmowana jest jednolicie. Podnosi się, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania wówczas, gdy orzeczenie, które zapadnie w tym drugim postępowaniu, będzie stanowić podstawę rozstrzygnięcia w zawieszonym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wtedy w sprawie sądowoadministracyjnej występuje tzw. zagadnienie wstępne, a więc sytuacja, gdy uprzednie rozstrzygnięcie zagadnienia występującego w sprawie, może wpływać na wynik postępowania, uzasadniając celowość wstrzymania czynności w postępowaniu do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, pod. red. T. Wosia, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańskiej, wyd. 2, s. 456 i n.). Musi istnieć ścisły związek między sprawą rozpoznawaną w postępowaniu przed sądem administracyjnym, a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjalnego, rozumiany w ten sposób, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego musi stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej (tak m.in. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r., II OSK 792/07). Związek postępowań, o których mowa w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., nie może być jedynie pośredni (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, pod. red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 488). Dla sądu administracyjnego kwestią wstępną może być wyłącznie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne, aby sformułować wypowiedź czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Nie stanowią natomiast uzasadnienia dla zawieszenia postępowania względy ekonomii procesowej, dlatego nie będzie podstaw do zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy sąd jest w stanie samodzielnie dokonać koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy ustaleń (wyrok NSA z dnia 8 maja 2007 r., II OSK 694/06, wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2006 r., I FSK 845/05 – por. postanowienie NSA z 6 lutego 2014 r., sygn. akt II OZ 109/14). Wskazać również należy, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny. W przeciwieństwie do zawieszenia obligatoryjnego oznacza to tym silniejszą konieczność wykazania rzeczywistego spełnienia się przesłanki zawieszenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że zawieszenie niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi na decyzję SKO w Rzeszowie, jest zasadne, albowiem przed tym Sądem toczy się inne postępowanie na postanowienie SKO w Rzeszowie stwierdzające niedopuszczalność odwołań od decyzji Starosty Rzeszowskiego z dnia [...] grudnia 2012 r. z uwagi na przedwczesność ich złożenia. Stanowisko Sądu I instancji w postanowieniu z dnia 13 lutego 2014 r. jest nietrafne. Zawieszenie postępowania i oczekiwanie na rozstrzygnięcie przez ten Sąd skargi wywiedzionej w sprawie II SA/Rz 1219/13 było nieprawidłowe, gdyż rozstrzygnięcie nie jest niezbędne do dokonania oceny czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Gdyby nawet przyjąć, że Sąd wyeliminowałby skarżone postanowienie to niewątpliwie odwołanie skarżącej zostało już rozpoznane przez Kolegium, a zatem nie mogłoby być ponownie rozpoznawane. Należy również zaznaczyć, że w postępowaniach w przedmiocie scalenia gruntów każdy z uczestników postępowania skarży tę część decyzji, która dotyczy jego interesu prawnego. A zatem, gdyby Sąd wyeliminował skarżone postanowienie to niewątpliwie przedmiot odwołań jakie musiałby rozpoznać Kolegium dotyczy innego zakresu, aniżeli skarga M C. Wynik postępowania odwoławczego, w żaden sposób nie wpływa wprost na wynik postępowania sądowego ze skargi M C. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że wynik sprawy toczącej się przed WSA w Rzeszowie pod sygn. akt II SA/Rz 1219/13 nie stanowi kwestii prejudycjalnej dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 p.p.s.a. postanowił uchylić zaskarżone postanowienie.