II OZ 36/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia B. I. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 157/21 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi B. I. na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...] w przedmiocie uznania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny postanawia: oddalić zażalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 157/21 po rozpoznaniu wniosku B. I. (dalej jako skarżący lub cudzoziemiec) o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie z skargi skarżącego na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...] w przedmiocie uznania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej P.p.s.a.), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji mając na uwadze przesłanki wstrzymania wykonania decyzji z art. 61 § 3 P.p.s.a., stwierdził, że zaskarżona decyzja nie posiada przymiotu wykonalności, gdyż bezpośrednim następstwem jej wydania nie jest wydalenie cudzoziemca z terytorium Polski. Zaskarżona decyzja nakłada jedynie obowiązek, o charakterze dobrowolnym, opuszczenia terytorium RP w terminie 30 dni od doręczenia decyzji, stosownie do art. 299 ust. 6 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35). Sąd podzielił wyrażony na gruncie postanowienia z 21 lipca 2020 r. (II OZ 488/20) przez Naczelny Sąd Administracyjny pogląd, iż decyzja orzekająca o uznaniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny nie wymaga wstrzymania na gruncie art. 46 ust. 5 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz. U. UE.L. 2013.180.60; dalej: "dyrektywa proceduralna 2013/32"). We wspomnianym orzeczeniu NSA stwierdził, iż w przypadku decyzji o uznaniu wniosku za niedopuszczalny prawo do pobytu na terytorium kraju nie ma charakteru prawa bezwzględnego (postanowienie NSA z dnia 29 stycznia 2019 r., II OZ 951/18, CBOSA). Zdaniem NSA, z przepisów nie wynika, aby złożenie kolejnego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej uprawniało cudzoziemca do pozostawania w państwie członkowskim do czasu rozpatrzenia środka zaskarżenia od decyzji wydanej w wyniku rozpatrzenia tego wniosku. Z art. 46 ust. 5 dyrektywy proceduralnej 2013/32 wynika, że państwa członkowskie muszą zapewnić osobom ubiegającym się o ochronę międzynarodową prawo do pozostawania na swoim terytorium do czasu zakończenia postępowania przed sądem pierwszej instancji. Obowiązek państwa członkowskiego zapewnienia cudzoziemcowi prawa pobytu na swoim terytorium do czasu zakończenia postępowania przed sądem pierwszej instancji podlega ograniczeniu w przypadkach określonych w art. 46 ust. 6 dyrektywy proceduralnej 2013/32, np. w przypadku skarg na decyzje o uznaniu wniosku za oczywiście bezzasadny lub o uznaniu wniosku za niedopuszczalny. Sąd I instancji stwierdził, że rozpoznanie na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o uznaniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny nie wymaga zatem uwzględnienia prawa cudzoziemca do pobytu na terytorium Polski do zakończenia postępowania przed sądem pierwszej instancji w zakresie wynikającym z art. 46 ust. 5 dyrektywy proceduralnej 2013/32. Odnosząc się do argumentacji zawartej we wniosku o wstrzymanie, że brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji może spowodować wydalenie skarżącego z terenu Rzeczypospolitej Polskiej, Sąd I instancji zauważył, że skarżący w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, będącego adwokatem, co – w powiązaniu ze specyfiką tego postępowania, które nie wymaga osobistego udziału strony na rozprawie i zasadą orzekania na podstawie akt sprawy (art. 107 i art. 133 § 1 P.p.s.a.) – wyklucza przyjęcie, że do zapewnienia stronie prawa do sądu konieczne jest orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu złożył zażalenie na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości. Skarżący zarzuca mu naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że w odniesieniu do skarżącego brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie spowoduje wyrządzenia mu znacznej szkody i nie spowoduje w stosunku do niego trudnych do odwrócenia skutków. Skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Odnosząc się do możliwości wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wskazano, że możliwość wstrzymania wykonania decyzji o odmowie zezwolenia na pobyt czasowy polega na zawieszeniu skutku prawnego decyzji. Nie chodzi w istocie o wykonanie decyzji odmownej, lecz o zachowanie się zgodnie z normą prawną (np. zakaz nielegalnego przebywania cudzoziemca na terytorium Polski). Pełnomocnik wskazuje, że brak możliwości wykonania aktu w drodze egzekucji nie przesądza o wyłączeniu ochrony tymczasowej w związku ze złożoną skargą do sądu administracyjnego. Zaskarżona decyzja o uznaniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny pociąga za sobą dwa skutki tj. obowiązek opuszczenia przez cudzoziemca terytorium Polski w terminie 30 dni od doręczenia decyzji (art. 299 ust 6 pkt 1b ustawy o cudzoziemcach) oraz nakaz wszczęcia postępowania w sprawie zobowiązania cudzoziemca do powrotu w sytuacji niewykonania obowiązku opuszczenia Polski (art. 302 ust. 1 pkt 16 ustawy o cudzoziemcach). O możliwości przyznania ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. nie decyduje wyłącznie rodzaj aktu będącego przedmiotem skargi, ale to, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym w wyniku wstrzymania tego aktu, nastąpi ochrona interesu prawnego strony. Pełnomocnik wskazał na konieczność wykładni przepisów dotyczących wstrzymania wykonania decyzji o odmowie udzielenia ochrony międzynarodowej z uwzględnieniem art. 46 ust. 5 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz. UE. L 2013. 180.60). Mając na uwadze treść tego przepisu wskazał, że Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku z dnia 26 września 2018 r. w sprawie C-180/17 (ECLI:EU:C:2018:775) stwierdził, że prawo osoby ubiegającej się o udzielenie ochrony międzynarodowej do pobytu w państwie członkowskim odnosi się, jak wynika z art. 46 ust. 3 tej dyrektywy, do postępowań odwoławczych przed sądem I instancji". Trybunał zwrócił uwagę, ze do państw członkowskich należy zapewnienie pełnej skuteczności środka zaskarżenia od decyzji oddalającej wniosek o udzielenia ochrony międzynarodowej, co wymaga w szczególności zawieszenia wszystkich skutków decyzji nakazującej powrót w terminie na wniesienie tego środka oraz, jeśli taki środek zostanie wniesiony, do czasu jego rozpatrzenia w sprawie o udzielenie ochrony międzynarodowej (pkt 29 wyżej wskazanego wyroku TSUE). W art. 46 ust. 6 dyrektywy proceduralnej 2013/32 wskazano, że sąd uprawniony jest do rozstrzygnięcia, czy wnioskodawca może pozostać na terytorium państwa członkowskiego, na wniosek wnioskodawcy albo z urzędu, jeżeli skutkiem tej decyzji jest odebranie wnioskodawcy prawa do pozostawania w państwie członkowskim oraz jeżeli w takich przypadkach prawo krajowe nie przewiduje prawa do pozostawania w państwie członkowskim do czasu rozpatrzenia środka zaskarżenia. Dalej pełnomocnik przytoczył treść art. 299 ust. 6 pkt 1b, art. 302 ust. 1 pkt 16 i art. 329 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2206 z zm.), które określają skutki niewykonania w terminie obowiązku opuszczenia kraju przez cudzoziemca wobec którego wydana została ostateczna decyzja np. o uznaniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny i wskazał, że decyzja wydana wobec skarżącego w konsekwencji prowadzi do sytuacji gdy musi opuścić Polskę, a prawo krajowe nie przewiduje prawa do pozostawania w państwie członkowskim do czasu rozpatrzenia środka zaskarżenia. Wskazanie przez Sąd I instancji, że skarżący posiada profesjonalnego pełnomocnika oraz że obecność skarżącego na sprawie nie jest konieczna jako powodów odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, zdaniem pełnomocnika, w sposób istotny odbiera skarżącemu prawo dochodzenia swoich praw poprzez kontrolę działań sądu oraz szybkości przebiegu procesu, zwłaszcza gdy na skarżącego nie ma nałożonego obowiązku uczestnictwa w tym postępowaniu ale posiada prawo uczestniczenia w nim i chce w nim uczestniczyć. Brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji prowadzi zatem do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, w przypadku uwzględnienia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Z art. 61 § 3 P.p.s.a. wynika, że podstawą wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uprawdopodobnienie przez wnioskodawcę, że w okolicznościach sprawy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Obowiązek wykazania okoliczności świadczących o zaistnieniu przesłanek ww. wstrzymania spoczywa na wnioskodawcy. Powinien on wykazać we wniosku o wstrzymanie wykonania okoliczności, które powiązane z wykonaniem zaskarżonej decyzji, mogą w jego aktualnej sytuacji doprowadzić do wystąpienia przesłanek wstrzymania. Rolą Sądu jest ocena całości materiału zgromadzonego w sprawie pod kątem wykazania przez wnioskodawcę zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. W postępowaniu tym Sąd ocenia wyłącznie czy zachodzą w sprawie okoliczności, które w związku z wykonaniem aktu lub czynności mogą doprowadzić do sytuacji odpowiadającej przesłankom wstrzymania tj. do prawdopodobieństwa wyrządzenia stronom znacznej szkody czy wywołania w ich sytuacji trudnych do odwrócenia skutków. Słusznie Sąd I instancji zauważył, że w przypadku zaskarżonej decyzji o uznaniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny nie dochodzi do przymusu opuszczenia kraju przez skarżącego. Nie jest to decyzja o zobowiązaniu do powrotu, która posiada rygor natychmiastowej wykonalności oraz termin dobrowolnego a następnie przymusowego opuszczenia kraju. Skarżący ma dobrowolnie opuścić Polskę w terminie 30 dni od chwili kiedy wydana wobec niego decyzja stała się ostateczna lub od doręczenia mu decyzji organu wyższego stopnia. Dopiero wskutek niezastosowania się do tego obowiązku wszczęte zostaje postępowanie o zobowiązanie do powrotu. Zatem nie można przyjąć, że decyzja o uznaniu wniosku o ochronę międzynarodową za niedopuszczalny bezpośrednio skutkuje wydaleniem cudzoziemca. Dochodzi do tego w innym postępowaniu. Dodatkowo wskazać należy, że na etapie wydania decyzji o zobowiązaniu do powrotu strona może wnioskować o przedłużenie terminu dobrowolnego powrotu (art. 316 ustawy o cudzoziemcach) o wstrzymanie jej wykonania przez organy a także może to uczynić na etapie skargi do sądu na tę decyzję wnosząc jednocześnie wniosek o wstrzymanie jej wykonania (art. 331 ustawy o cudzoziemcach). W tym ostatnim przypadku do chwili rozpatrzenia tego wniosku termin dobrowolnego lub przymusowego opuszczenia kraju ulega przedłużeniu do dnia wydania postanowienia przez sąd wojewódzki. Wobec powyższego skutkiem wykonania zaskarżonej decyzji nie jest wydalenie skarżącego przed rozpoznaniem jego skargi. Jednakże wydalenie go wynikać może z decyzji o zobowiązaniu do powrotu, o której wydaniu skarżący wspominał we wniosku o wstrzymanie (decyzja Komendanta Palcówki Straży Granicznej w B.). Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie wpływa na wykonalność decyzji o zobowiązaniu do powrotu. Wynika to z art. 330 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o cudzoziemcach, który stanowi że przepisu ust. 1 pkt 1 (brak wykonania decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu gdy wobec cudzoziemca toczy się postępowanie w sprawie udzielenia mu ochrony międzynarodowej) nie stosuje się, jeżeli cudzoziemiec złożył kolejny wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, który jest złożony po wydaniu ostatecznej decyzji o uznaniu wniosku za niedopuszczalny z przyczyn, o których mowa w art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem nawet gdyby Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji nie zmieniłoby to faktu, że decyzja o zobowiązaniu do powrotu wywołałaby skutek w postaci opuszczenia kraju przez cudzoziemca. Słusznie zauważył Sąd I instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie znajdzie zastosowania uregulowanie art. 46 ust. 5 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz. UE. L 2013. 180.60) - dyrektywy proceduralnej, bowiem przepis ten nie odnosi się do decyzji o uznaniu wniosku o ochronę międzynarodową za niedopuszczalny. Naczelny Sąd Administracyjny zasadniczo podziela pogląd co do konieczności wstrzymania wykonania decyzji o odmowie udzielenia ochrony międzynarodowej z uwagi na konieczność zapewnienia cudzoziemcowi prawa do pobytu w Polsce do czasu rozpatrzenia przez sąd wniesionej przez niego skargi w przedmiocie ww. decyzji. Zauważyć jednak należy, że w niniejszej sprawie przedmiot zaskarżenia stanowi decyzja o uznaniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny, nie zaś decyzja o odmowie udzielenia ochrony międzynarodowej. Ta odmienność przedmiotów decyzji prowadzi do tego, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 46 ust. 5 dyrektywy proceduralnej 2013/32 w zw. z art. 61 § 3 P.p.s.a. nie jest wymagane. W przypadku decyzji o uznaniu wniosku za niedopuszczalny prawo do pobytu na terytorium kraju nie ma charakteru prawa bezwzględnego (postanowienie NSA z dnia 29 stycznia 2019 r., II OZ 951/18). Z przepisów dyrektywy nie wynika, aby złożenie kolejnego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej uprawniało cudzoziemca do pozostawania w państwie członkowskim do czasu rozpatrzenia środka zaskarżenia od decyzji wydanej w wyniku rozpatrzenia tego wniosku. Z art. 46 ust. 5 dyrektywy proceduralnej 2013/32 wynika, że państwa członkowskie muszą zapewnić osobom ubiegającym się o ochronę międzynarodową prawo do pozostawania na swoim terytorium do czasu zakończenia postępowania przed sądem pierwszej instancji. Obowiązek państwa członkowskiego zapewnienia cudzoziemcowi prawa pobytu na swoim terytorium do czasu zakończenia postępowania przed sądem pierwszej instancji podlega ograniczeniu w przypadkach określonych w art. 46 ust. 6 dyrektywy proceduralnej 2013/32 np. w przypadku skarg na decyzje o uznaniu wniosku za oczywiście bezzasadny lub o uznaniu wniosku za niedopuszczalny. Z powyższego wynika, że rozpoznanie na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o uznaniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny nie wymaga uwzględnienia prawa cudzoziemca do pobytu na terytorium Polski do zakończenia postępowania przed sądem pierwszej instancji w zakresie wynikającym z art. 46 ust. 5 dyrektywy proceduralnej 2013/32. Z powyższego wynika, że już sam charakter decyzji ogranicza ww. prawo. Zatem Sąd I instancji nie był zobowiązany do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji bowiem dyrektywa przewiduje wprost ograniczenie prawa do pobytu w państwie członkowskim do czasu rozpatrzenia sprawy, jeśli sprawa ta dotyczy uznania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze uznać należało, że jeśli przedmiotem zaskarżenia jest decyzja o uznaniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny, to obowiązek zapewnienia cudzoziemcowi pobytu w Polsce do czasu rozpoznania wniesionej przez niego skargi od powyższej decyzji nie istnieje. Na brak takiego obowiązku wskazuje wprost art. 46 ust. 6 dyrektywy proceduralnej. Skoro tak to argumentacja zażalenia powołująca się na wykładnię art. 61 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 46 ust. 5 dyrektywy proceduralnej nie mogła stanowić samoistnej podstawy do jego uwzględnienia. Możliwość wszczęcia i prowadzenia postępowania o zobowiązaniu do powrotu w trakcie trwania postępowania sądowego w sprawie decyzji o uznaniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny (art. 302 ust. 1 pkt 16 lit. a ustawy o cudzoziemcach) sama w sobie nie stanowi o wyrządzeniu skarżącemu znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków np. w postaci wydalenia z kraju. Zgodnie z art. 331 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach w przypadku gdy cudzoziemiec złożył skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu wraz z wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania, termin dobrowolnego powrotu lub termin przymusowego wykonania tej decyzji z mocy prawa przedłuża się do dnia wydania przez wojewódzki sąd administracyjny postanowienia w sprawie tego wniosku. Wobec tego dochowując wymogów proceduralnych z tego przepisu wydalenie skarżącego na mocy ostatecznej decyzji o zobowiązaniu do powrotu nie nastąpi do chwili wydania przez sąd postanowienia w przedmiocie wstrzymania. Za wstrzymaniem nie przemawia także okoliczność, że skarżący jest świadomy przysługujących mu praw w tym prawa do sądu i chce aktywnie, osobiście uczestniczyć w toczącym się postępowaniu sądowym a wydalenie go z kraju pozbawiłoby go możliwości obrony swych praw. Słusznie zauważył Sąd I instancji, że skarżący ma ustanowionego z urzędu profesjonalnego pełnomocnika a zatem jego prawa do reprezentowania jego interesów przed sądem zostaną uwzględnione i chronione właśnie przez reprezentującego go pełnomocnika. Jeśli skarżący chce przedstawić swoje stanowisko w sprawie może to uczynić przez pełnomocnika i jego osobista obecność nie będzie niezbędna. Zatem za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji nie przemawia obowiązek zapewnienia stronie prawa do sądu w tym prawa do osobistego uczestnictwa w postępowaniu. Pełnomocnik ma wystarczającą wiedzę i doświadczenie by zapewnić właściwą kontrolę działań sądu i czuwać nad szybkością przebiegu procesu. Obecność skarżącego aby zapewnić kontrolę w powyższym zakresie nie jest konieczna ani uzasadniona. Skoro zatem ani dyrektywa proceduralna ani konieczność zapewnienia prawa do sądu nie wymagają osobistej obecności skarżącego dla zagwarantowania jego praw, to odmowa wstrzymania wykonania decyzji o uznaniu wniosku o ochronę międzynarodową za niedopuszczalny na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. była prawidłowa. Brak obecności skarżącego w Polsce nie spowoduje zagrożenia w postaci znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.