II OZ 355/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Powiatowego Zarządu Dróg w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 126/24 wstrzymujące wykonanie zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J. Ś. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 grudnia 2023 r., znak: ZOA-VIII.7721.3.2022.IR w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 grudnia 2023 r., znak: ZOA-VIII.7721.3.2022.IR.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 126/24, po rozpoznaniu wniosku J. Ś., wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 grudnia 2023 r., znak: ZOA-VIII.7721.3.2022.IR, w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Sąd podał, że skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie ww. decyzję. W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, w uzasadnieniu, którego strona wskazała, że przedmiotem decyzji jest nakaz rozbiórki i nie ulega wątpliwości, że ewentualne wykonanie tej decyzji wiąże się z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Na potwierdzenie swojego stanowiska strona powołała orzecznictwo sądów administracyjnych. Sąd uznał, że wniosek strony o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zasługuje na uwzględnienie. Stwierdził, że wyegzekwowanie obowiązku rozbiórki ze swojej istoty wiąże się z trudnymi do odwrócenia skutkami. Jakkolwiek nie oznacza to, że w każdym przypadku decyzja nakazująca rozbiórkę podlega, niejako "automatycznie", wstrzymaniu w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, to w każdym jednak przypadku, sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania, zobowiązany jest ocenić skutki wykonania rozbiórki zarówno z punktu widzenia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, jak i trudnych do odwrócenia skutków. Przedmiotowa decyzja dotyczy nakazu rozbiórki bramy metalowej dwuskrzydłowej wraz ze słupkami bramowymi i elementem podtrzymującym bramę na środku jezdni. Zdaniem Sądu, bez wątpienia można stwierdzić, że wykonanie zaskarżonej decyzji będzie wiązało się z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody - głównie finansowej, zaś powrót do stanu pierwotnego, jakkolwiek możliwy, będzie jednak uciążliwy i kosztowny - a więc wymagający znacznych nakładów finansowych, czasu i pracy. Abstrahując od merytorycznej oceny zarzutów podniesionych w skardze oraz zasadności skargi, która to ocena nie jest dopuszczalna w postępowaniu wpadkowym, jakim jest postępowanie o wstrzymanie wykonania, Sąd uznał, że wykonanie zaskarżonej decyzji należało wstrzymać. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 359, zwana dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji postanowienia. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Powiatowy Zarząd Dróg w [...] zarzucając naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), poprzez wybiórcze przeprowadzenie postępowania dowodowego i dokonanie arbitralnej oceny dowodów z pominięciem części dowodów, w sytuacji gdy sporna brama została wybudowana na terenie co do którego J. Ś. nie posiada tytułu prawnego, rozbiórka bramy nie wiąże się ze znacznymi kosztami, a ewentualne przywrócenie do stanu pierwotnego nie byłoby w żaden sposób "uciążliwe i kosztowne", co w konsekwencji spowodowało wydanie postanowienia wstrzymującego wykonanie zaskarżonej decyzji; 2) art. 133 § 1 w zw. z art. 166 w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez wydanie postanowienia, a tym samym dokonania oceny czy ziściły się przesłanki zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a., w oparciu jedynie o treść wniosku skarżącego, nie poddając analizie całości dokumentów zebranych w aktach sprawy, w sytuacji gdy sporna brama została wybudowana na terenie co do którego J. Ś. nie posiada tytułu prawnego, rozbiórka bramy nie wiąże się ze znacznymi kosztami, a ewentualne przywrócenie do stanu pierwotnego nie byłoby w żaden sposób "uciążliwe i kosztowne", co w konsekwencji spowodowało wydanie postanowienia wstrzymującego wykonanie zaskarżonej decyzji; 3) art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez stwierdzenie, że rozbiórka przedmiotowej bramy stwarza niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, w sytuacji gdy sporna brama została wybudowana na terenie co do którego J. Ś. nie posiada tytułu prawnego, rozbiórka bramy nie wiąże się ze znacznymi kosztami, a ewentualne przywrócenie do stanu pierwotnego nie byłoby w żaden sposób "uciążliwe i kosztowne", co w konsekwencji spowodowało wydanie postanowienia wstrzymującego wykonanie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na zażalenie J. Ś., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, wniósł o oddalenie zażalenia oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów - notatki informacyjnej o zdarzeniu drogowym z dnia 30 października 2023 r.; fotografii przedstawiającej sporną bramę - na fakt zasadności utrzymania postanowienia w mocy, okoliczności, iż obiekt budowlany przyczynił się do ochrony zdrowia małżonki skarżącego. Pismem z dnia 19 czerwca 2024 r. Powiatowy Zarząd Dróg w [...] ponownie zajął stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Stosownie zaś do art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest uzależnione od działań podjętych przez podmiot domagający się przyznania mu tego rodzaju ochrony. Nie może on przy tym powołać się wyłącznie na niebezpieczeństwo powstania jakiejkolwiek szkody, lecz musi wykazać, że szkoda, która powstanie na skutek wykonania decyzji, będzie znaczna, a skutki wykonania decyzji trudne do odwrócenia. Oznacza to, że obowiązek dowodzenia w tym zakresie zasadniczo spoczywa na wnioskodawcy, a nie na sądzie. Sąd jedynie ocenia, czy w istocie wskazana przez stronę szkoda ma znaczny rozmiar lub istnieje niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu skarżący winien tak określić szkodę lub w taki sposób wskazać skutki, które nastąpiłyby w związku z wykonaniem decyzji, by sąd mógł stwierdzić w oparciu o konkretne dane, okoliczności, dokumenty, że wielkość szkody jest znaczna, a skutki trudne do odwrócenia. Przy czym należy zauważyć, że przez pojęcie "znacznej szkody" należy rozumieć taką szkodę majątkową i niemajątkową, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Można o niej mówić również, jeżeli rozmiary szkody spowodowanej wykonaniem zaskarżonej decyzji są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Natomiast "trudne do odwrócenia skutki" to takie prawne lub faktyczne konsekwencje, które powodują trwałą zmianę, przy czym powrót do stanu poprzedniego następuje tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Mając na uwadze charakter zaskarżonej decyzji zauważyć także trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że decyzja nakazująca rozbiórkę w przypadku jej wykonania, a następnie ewentualnego uchylenia przez sąd, jest tego rodzaju rozstrzygnięciem, które może spowodować wyrządzenie stronie znacznej szkody i trudne do odwrócenia skutki (zob. postanowienia NSA: z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2563/16; z dnia 1 marca 2011 r., sygn. akt II OZ 118/11; z dnia 27 listopada 2009 r., sygn. akt II OZ 1040/09; z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II OZ 202/08). Nie oznacza to, że w każdym przypadku decyzja nakazująca rozbiórkę podlega, niejako "automatycznie", wstrzymaniu w postępowaniu sądowym. W każdym jednak przypadku, sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania aktu, zobowiązany jest ocenić skutki wykonania rozbiórki zarówno z punktu widzenia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, jak i trudnych do odwrócenia skutków. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zapatrywania Sądu I instancji, że zaszły przesłanki do udzielenia skarżącemu ochrony tymczasowej. Argumentacja zawarta we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji była na tyle ogólna, że nie mogła przemawiać za jego zasadnością. Powyższego zapatrywania nie zmienia stanowisko skarżącego zawarte w odpowiedzi na zażalenie. Słusznie podniósł wnoszący zażalenie, że skarżący w żaden sposób nie wykazał okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżący powołał się jedynie na jeden z prezentowanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądów bez podjęcia próby wykazania, że faktycznie w stosunku do jego osoby zachodzi realna możliwość wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Skarżący nie wskazał, że ze względu na sposób wykonania obiektu, jego konstrukcję, nie będzie możliwe dokonanie rozbiórki bez uszkodzenia materiałów użytych do jego realizacji, a także, że wykonanie obowiązku, w tym przywrócenie do stanu pierwotnego, będzie się wiązało z poniesieniem znacznych, konkretnych, nakładów finansowych (a tym samym wpłynie na jego sytuację majątkową zagrażając jego kondycji finansowej), dużym nakładem czasu i pracy. Jednostkowe zdarzenie drogowe, na które powołuje się pełnomocnik skarżącego, nie stanowi okoliczności uzasadniającej wstrzymanie wykonania nakazu rozbiórki spornej bramy. Na marginesie, z notatki informacyjnej z dnia 30 października 2023 r. wynika, że "pojazd stoczył się na inny (...) pojazd". Kwestie związane z tytułem prawnym do terenu, na którym znajduje się przedmiotowy obiekt, zasadnością zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., czy z ochroną konserwatorską, jako dotyczące meritum sprawy nie mogą być wzięte pod uwagę w tym postępowaniu wpadkowym. Końcowo także wyjaśnić należy, że powołane przez wnoszącego zażalenie przepisy k.p.a. nie miały zastosowania w tym incydentalnym postępowaniu mającym na celu jedynie kontrolę zasadności wstrzymania wykonania aktu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2, art. 61 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.