II OZ 348/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Po 259/24 odrzucające skargę M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 20 września 2023 r., nr SKO-4213/204/23 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 7 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Po 259/24, odrzucił skargę M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu (SKO) z dnia 20 września 2023 r., nr SKO-4213/204/23 oraz zwrócił skarżącemu uiszczony w kwocie 500 zł wpis sądowy od skargi. Sąd wskazał, że wniesiona przez skarżącego skarga na opisaną powyżej decyzję SKO zawierała braki formalne. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II WSA w Poznaniu z dnia 9 listopada 2024 r. wezwano skarżącego do nadesłania 5 egzemplarzy odpisów skargi, poświadczonych za zgodność z oryginałem lub własnoręcznie podpisanych, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi. "Zarządzenia zostały prawidłowo doręczone" w drodze "doręczenia zastępczego" w dniu 7 grudnia 2023 r. W zakreślonym terminie brak formalny nie został uzupełniony. W związku z powyższym Sąd postanowieniem z dnia 17 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Po 696/23, odrzucił skargę. Zażalenie na ww. postanowienie złożył skarżący. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OZ 168/24, uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Po 696/23, wskazując, że niewątpliwie niedołączenie przez skarżącego wymaganej liczby odpisów skargi i odpisów załączników, zgodnie z art. 47 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, zwana dalej: "p.p.s.a."), jest brakiem formalnym skargi, o którym mowa w art. 49 § 1 w zw. z art. 57 § 1 p.p.s.a., uniemożliwiającym nadanie skardze prawidłowego biegu, który nie może być usunięty przez sporządzenie odpisów skargi przez sąd. Zgodnie z art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Osoba zaś, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony (art. 33 § 1 p.p.s.a.). Ilekroć w niniejszej ustawie jest mowa o stronie, rozumie się przez to również uczestnika postępowania (art. 12 p.p.s.a.). Stosownie do powołanych wyżej regulacji, Sąd I instancji ma obowiązek doręczenia odpisu skargi wszystkim uczestnikom danego postępowania. Wymóg ten wiąże się z prawem drugiej strony do zaznajomienia się z pismem i z prawem do udzielenia na nie odpowiedzi, a więc umożliwieniem pozostałym stronom postępowania zajęcia własnego stanowiska odnośnie twierdzeń i wniosków oraz żądań, wynikających ze złożonej skargi, np. w postaci odpowiedzi na skargę. Wynika to wprost z ww. art. 47 § 1 p.p.s.a. Obowiązek dołączenia odpisów wiąże się z naczelną zasadą postępowania sądowoadministracyjnego, czyli zasadą równości stron i kontradyktoryjności postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wykazał, że w praktyce sądów administracyjnych za strony postępowania uznaje się zazwyczaj podmioty, którym została doręczona decyzja. Na marginesie, sąd nie ma obowiązku wykazywania stronie w wezwaniu wydanym na podstawie art. 49 § 1 p.p.s.a., kogo uznał za strony postępowania i jakiego interesu prawnego tych osób dotyczy wynik postępowania. Odrzucenie skargi, z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych w postaci nadesłania odpisów skargi, jako zamykające drogę do sądu, wymaga jednakże zachowania odpowiedniej ostrożności procesowej. W szczególności dotyczy to przypadku, gdy zachodzi potrzeba oceny, czy brak dołączenia wymaganej w wezwaniu liczby odpisów skargi uniemożliwia nadanie jej dalszego biegu, czyli doręczenia tych odpisów właściwym stronom postępowania. Wówczas sąd jest zobowiązany do weryfikacji, czy podmioty uznane jako strony (uczestnicy) postępowania mają istotnie przymiot strony, a nawet w niektórych przypadkach powinien dać temu wyraźny wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie zabrakło pogłębionej analizy tego tematu, gdyż Sąd I instancji w postanowieniu z dnia 17 stycznia 2024 r. odrzucającym skargę nie wyjaśnił, kto jest stroną postępowania i komu miały być doręczone odpisy skargi, a tym samym także dlaczego nie było możliwe nadanie jej dalszego biegu. W tej konkretnej sprawie było to o tyle istotne, gdyż decyzja organu pierwszej instancji (zgodnie z rozdzielnikiem) została przesłana: skarżącemu, H. W., J. D., K. D., Z. D., P. G., J. G. Decyzja organu odwoławczego została natomiast przesłana (otrzymują) do skarżącego i Prezydenta Miasta Kalisza. Sąd I instancji tymczasem za strony (uczestników) niniejszego postępowania, jak wynika z zarządzenia "wstępnego" Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z dnia 6 listopada 2023 r., uznał: skarżony organ oraz podmioty jak w decyzji organu I instancji. NSA wskazał, że ponownie zajmując się sprawą Sąd I instancji uwzględni stanowisko wyrażone w niniejszym postanowieniu. Jeśli dojedzie do przekonania, iż wszystkie podmioty uwzględnione w decyzji Prezydenta Miasta Kalisza mają status strony postępowania sądowego ponownie oceni skutek prawny wezwania skarżącego do uzupełnienia braku formalnego skargi. Sąd Wojewódzki podkreślił, że przed wydaniem postanowienia o odrzuceniu skargi, z uwagi na brak załączenia wystarczającej ilości odpisów skargi, konieczne było rozważenie, kto jest uczestnikiem postępowania na prawach strony, w rozumieniu art. 33 § 1 p.p.s.a., a więc kto jest podmiotem, który nie wniósł skargi, a którego interesu prawnego dotyczy orzeczenie sądu. Wskazał, że niewątpliwie decyzja organu pierwszej instancji (zgodnie z rozdzielnikiem) została przesłana: skarżącemu, H. W., J. D., K.D., Z. D., P. G., J. G., natomiast decyzja organu odwoławczego została przesłana do skarżącego i Prezydenta Miasta Kalisza. W ocenie Sądu fakt skierowania decyzji organu odwoławczego jedynie do skarżącego oraz do Prezydenta Miasta Kalisza, nie pozbawiał pozostałych osób, które występowały przed organem I instancji, możliwości ochrony interesu prawnego przed sądem administracyjnym. Sąd zauważył, że w treści odwołania od decyzji organu I instancji skarżący nie zakwestionował interesu prawnego osób, do których skierowano decyzję z dnia 14 lipca 2023 r. Również w zaskarżonej decyzji SKO z dnia 20 września 2023 r. nie zawarto żadnych rozważań dotyczących pozbawienia ich możliwości udziału w postępowaniu. W takiej sytuacji sam fakt braku doręczenia zaskarżonej decyzji pozostałym stronom postępowania nie przesądza jeszcze o braku po ich stronie interesu prawnego, lecz musi być oceniany w kontekście wadliwości działań SKO. W ocenie Sądu nie można rozpatrywać możliwości zapewnienia stronom udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w oderwaniu od przebiegu postępowania administracyjnego, w tym postępowania przed organem pierwszej instancji. Osoby, które były stronami tego postępowania pozostają stronami w postępowaniu przed sądem administracyjnym, tym bardziej, że stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest, stosownie do treści art. 50 p.p.s.a., nawet ten podmiot, który został błędnie potraktowany jako strona postępowania administracyjnego mimo braku interesu prawnego (por. W. Chróścielewski, Glosa do wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2004 r., sygn. akt III SA 1617/02, OSP 2005/11, poz. 128). Sąd stwierdził, że bez znaczenia pozostaje przy tym treść rozstrzygnięcia będącego przedmiotem sądowej kontroli, gdyż Sąd nie jest uprawniony do oceny, czy pozostałe strony postępowania są zainteresowane oddaleniem skargi, czy też popierają zarzuty i wnioski skarżącego. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzucił skargę i zwrócił uiszczony wpis sądowy. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący zarzucił naruszenie art. 1, 3, 32, 33 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 47 § 1, art. 57 § 1, art. 58 § 1 pkt 3 i art. 58 § 3 p.p.s.a. oraz art. 141 "§1 4" p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię, "iż uznanie, iż w sprawie skarżącego zasadne było wzywanie go do przedłożenia 5 egzemplarzy skargi w sytuacji gdy skarżący skargę złożył do Sądu w egzemplarzach dla Sądu i organu zgodnie z art 32 ppsa a tym samym niezasadne było go wzywanie do przedłożenia kolejnych egzemplarzy skargi oraz poprzez brak rozważań Sądu czy podmioty, którym doręczono decyzję I instancji miały interes prawny w postępowaniu". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie jest zasadne. Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymuje rozważania natury ogólnej wyrażone w uprzednio wydanym postanowieniu tutejszego Sądu z dnia 4 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OZ 168/24, na tle przepisów mających zastosowanie w sprawie. Przypomnienia jedynie wymaga, że NSA w ww. orzeczeniu zobowiązał Sąd I instancji do weryfikacji kręgu stron postępowania sądowego, w kontekście rozbieżności wynikających z rozdzielników decyzji organów I i II instancji, a następnie do ponownej oceny wezwania skarżącego do uzupełnienia braku formalnego skargi, poprzez nadesłanie 5 jej odpisów. Sąd I instancji niewątpliwie zastosował się do ww. wytycznych i z dokonaną oceną należy się zgodzić. Słuszna była konstatacja Sądu, że fakt skierowania decyzji organu odwoławczego jedynie do skarżącego oraz do Prezydenta Miasta Kalisza, nie pozbawiał pozostałych osób, które występowały przez organem I instancji, możliwości ochrony interesu prawnego przed sądem administracyjnemu. Irrelewanta jest, na gruncie niniejszej sprawy, okoliczność związana z przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji (odmowa ustalenia warunków zabudowy) dla możliwości potraktowania danego podmiotu jako uczestnika, na prawach strony, postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. W literaturze ugruntowany jest pogląd, że określenie "postępowanie administracyjne" należy rozumieć szeroko, gdyż oznacza ono każde "postępowanie przed organem administracji publicznej". Warunek uczestniczenia w postępowaniu spełniają zarówno podmioty, które brały w nim udział w obu instancjach, jak i osoby, których udział ograniczył się do występowania w postępowaniu pierwszoinstancyjnym albo odwoławczym [J.P. Tarno, Prawo (2012), s. 118] – zob. M. Romańska [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, red. T. Woś, Warszawa 2016, art. 33. W doktrynie podnosi się również, że chociaż w art. 33 § 1 p.p.s.a. jest mowa o interesie prawnym uczestnika postępowania sądowego na prawach strony, to nie można wyprowadzać stąd wniosku, że sąd jest władny badać występowanie tego interesu i wyciągać w związku z tym konsekwencje procesowe (zob. W. Chróścielewski, Strony i uczestnicy postępowania sądowo-administracyjnego, PiP 2004, nr 9, s. 32-45). Prawidłowo zatem wezwano skarżącego do uzupełnienia braku formalnego skargi poprzez nadesłanie 5 jej odpisów, celem doręczenia uczestnikom postępowania. Wezwanie to zostało skutecznie doręczone skarżącemu w dniu 7 grudnia 2023 r. na zasadzie fikcji doręczenia (art. 73 p.p.s.a.) i pozostało bez odpowiedzi, co nie jest kwestionowane przez wnoszącego zażalenie. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji, mając na uwadze dyspozycję art. 47 § 1 p.p.s.a., zasadnie, w oparciu o art. 58 § 1 § 3 i art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzucił skargę i zwrócił uiszczony wpis sądowy. Aktualne pozostają wywody wyrażone w postanowieniu NSA z dnia 4 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OZ 168/24, odnośnie możliwości zastosowania rygoru zawieszenia postępowania sądowego (art. 125 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) na etapie wezwania do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez nadesłanie jej odpisów. Przywołane przez skarżącego postanowienia NSA zapadły w odmiennym stanie faktycznym, na innym etapie postępowania, nie mają przełożenia na niniejszą sprawę. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.