II OSK 1708/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Op 106/22 w sprawie ze skargi A.C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 14 stycznia 2022 r. znak: SKO.40.2388.2021.1i w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Op 106/22, oddalił skargę A.C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej: SKO) z dnia 14 stycznia 2022 r. znak: SKO.40.2388.2021.Ii w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 27 grudnia 2010 r. (data wpływu do organu) A.C. zwrócił się do Prezydenta Miasta Opola (dalej: Prezydent) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących z wbudowanymi garażami, budową drogi wewnętrznej, a także budową odcinków sieci kanalizacji sanitarnej, wodociągowej i energii elektrycznej na terenie działek nr [...] i nr [...] oraz części działki nr [...] (ul. C.), obręb [...] w O. - do czasu uchwalenia planu miejscowego. Prezydent wielokrotnie odmawiał ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy, zaś wnioskiem z 22 lutego 2021 r. zwrócił się do inwestora o uzupełnienie wniosku o dwa egzemplarze aktualnej kopii mapy zasadniczej obejmującej aktualny teren inwestycji oraz o określenie granic terenu inwestycji oraz charakterystyki inwestycji obejmujące określenie planowanego zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków jak i danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko. Jednocześnie Prezydent wyjaśnił, że zgodnie z zobowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowani przestrzennego miasta O. (dalej: studium) znaczna część działek nr [...], nr [...] i nr [...] to tereny, dla których przewidziano konieczność przeprowadzeni scaleń i podziału, co oznacza obowiązek uchwalenia planu miejscowego. Wobec powyższego uaktualniony teren objęty wnioskiem powinien obejmować tylko te części działek, które znajdują się poza ww. obszarem wymaganych scaleń i podziału. Prezydent postanowieniem z 5 lipca 2021 r. znak: UAV.JK.7331-39/10, na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), dalej: u.p.z.p., oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a,, zawiesił przedmiotowe postępowanie. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł wnioskodawca. W wyniku jego rozpatrzenia SKO postanowieniem z 14 stycznia 2022 r., znak: SKO.40.2388.2021.Ii utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Prezydenta. W uzasadnieniu podniesiono, iż z akt sprawy wynika, że w studium ustalono obszary wymagające scaleń i podziału nieruchomości. Porównując wyrys ze studium, na którym zaznaczono obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału i usytuowanie działek objętych wnioskiem inwestora z załącznikiem graficznym do podania strony inicjującego postępowanie, na którym zaznaczono planowaną lokalizację dziesięciu budynków mieszkalnych i infrastruktury technicznej SKO stwierdziło, że część działek nr [...] i nr [...] objęta jest wymogiem przeprowadzenia scaleń i podziału, a około 1/3 ich powierzchni leży poza tym obszarem. Dalej organ odwoławczy wskazał, że podziela dominujący w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu objętego w studium obowiązkiem przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości należy zawiesić do czasu uchwalenia planu miejscowego. Skargę na postanowienie Kolegium wniósł A.C., w uzasadnieniu której wyraził swoje niezadowolenie z działań podejmowanych przez orzekające w sprawie organy, które uchylając się od merytorycznego rozpoznania sprawy zawiesiły postępowanie w sprawie. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że nie narusza ono przepisów prawa. Sąd wyjaśnił, iż podstawę prawną zaskarżonego postanowienie SKO stanowił art. 62 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Zasadniczą kwestią jest zatem ustalenie źródła obowiązku uchwalenia planu miejscowego. Sąd I instancji zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie dla obszarów, które wymagają przeprowadzenia scaleń i podziałów, obowiązek sporządzenia planu wynika z art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 u.p.z.p. W myśl tych przepisów w studium określa się obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary przestrzeni publicznej. Zgodność planu ze studium oznacza zatem, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu nie mogą naruszać ustaleń studium. Sąd dodał również, że celem miejscowego planu jest ustalenie lokalnego porządku planistycznego. Dalej Sąd wojewódzki zaakcentował, iż podziela przyjęty w orzecznictwie pogląd, że obszary przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości zostały zrównane z obszarami, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, z uwagi na użycie w art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. łącznika "w tym". Przepis ten rozróżnia rodzaje obszarów, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym m.in. obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości. Woebc powyższego stwierdzić należało, że ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Istnienie zaś obowiązku sporządzenia planu miejscowego dla określonych terenów uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy tego terenu. Dlatego też, jeżeli określony podmiot wystąpi z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy dla obszaru wymagającego scalenia lub podziału, to stosownie do art. 62 ust. 2 u.p.z.p. postępowanie z takiego wniosku bezspornie powinno być zawieszone do czasu uchwalenia miejscowego planu. Reasumując Wojewódzki Sąd Administrujmy w Opolu zgodził się z poglądem SKO zaprezentowanym w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia, bowiem znajduje ono oparcie w przepisach prawa, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Skargę kasacyjną wniósł skarżący zaskarżając powyższy wyrok w całości i stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zakresie, który przełożył się na wadliwe utrzymanie zaskarżonym wyrokiem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w obrocie prawnym postanowienia SKO z dnia 14 stycznia 2022 r. nr SKO.40.2388.2021.li i poprzedzającego go postanowienia Prezydenta z dnia 5 lipca 2021 nr UABJK.7331-349/10 pomimo braku rzeczywistej podstawy zawieszeniowej, co zostało wykazane przez skarżącego w kontekście korzenia normatywnego sprawy administracyjnej sięgającego 12 lat wstecz tj. do roku 2010. Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, zrzekając się jednocześnie przeprowadzenia w sprawie rozprawy. Strona wniosła także o połączenie niniejszej sprawy do wspólnego rozpoznania ze sprawą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu o sygn. akt II SA/Op 107/22 rozpoznaną wyrokiem z dnia 7 czerwca 2022 r. i od którego to wyroku skarżący złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną w świetle oczywistej łączności przedmiotowej i podmiotowej obu spraw stanowiących rodzaj zestawienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Adminisatrcyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres sądowej kontroli. Skarga kasacyjna nie poddaje się kontroli kasacyjnej i z tego względu została oddalona. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Niezależnie od wymogu sporządzenia jej przez fachowego pełnomocnika, musi ona odpowiadać wymogom określonym w przepisach p.p.s.a., a jednym z elementów skargi kasacyjnej jest prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, co wynika z art. 176 § 1 p.p.s.a. Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oraz żądań wnoszącego skargę kasacyjną pełni w postępowaniu kasacyjnym szczególną rolę, wyznaczając granice kognicji Sądu kasacyjnego. Znaczenie właściwego wskazania podstaw kasacyjnych wyraża się m.in. we wprowadzeniu przymusu adwokacko-radcowskiego dla sporządzenia skargi kasacyjnej. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". NSA tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi jakie przepisy, jego zdaniem, naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Do autora skargi kasacyjnej należy prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 174 pkt 1 i 2 i 176 p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że sposób, w jaki została sporządzona skarga kasacyjna w niniejszej sprawie bezpośrednio zdeterminował ocenę podniesionego zarzutu jako nieskutecznego. Jedynym naruszonym przepisem wskazanym w skardze kasacyjnej jest art. 145 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. Norma wynikająca z powołanych przepisów jest normą o charakterze "wynikowym", regulującą jedynie sposób rozstrzygnięcia co do skargi. Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a,b,c i 3 p.p.s.a. niezbędne było wskazanie naruszenia innych przepisów, którym Sąd uchybił. Nadto należy zauważyć, że jeśli chodzi o przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. regulujący przesłanki uwzględnienia skargi, posiada on trzy jednostki redakcyjne oznaczone literą alfabetu. Litera a) dotyczy uchylenia zaskarżonego aktu, litera b) stwierdzenia nieważności, natomiast litera c) – stwierdzenia wydania takiego aktu z naruszeniem prawa. Skarżący nie wskazał jaki rodzaj przepisu miałby uzasadniać uchylenie zaskarżonego postanowienia poprzez wskazanie odpowiedniej jednostki redakcyjnej. Nie powiązał także przepisu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z żadnym przepisem prawa, który mógłby dowodzić jakiego rodzaju naruszenie wystąpiło w toku postępowania administracyjnego i pośrednio wskazywać konkretny przepis procesowy. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 218/11, LEX nr 1244607, z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, LEX nr 1295809, z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1665/17). W przypadku wniesienia zarzutu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., konieczne jest także wykazanie, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępowanie strony i rekonstruowanie zarzutów kasacyjnych lub też domyślanie się intencji wnoszącego środek zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest również uprawniony do przypisywania stronie zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Takie działanie w świetle regulacji z art. 183 § 1 p.p.s.a. byłoby niedopuszczalne. Należy dodać, że także analiza samego uzasadnienia skargi kasacyjnej nie pozwoliła na wywiedzenie, jakie konkretnie przepisy miał na uwadze skarżący kasacyjnie. Z tych względów zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie poddaje się kontroli. Z kolei przepis art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stanowi o stwierdzeniu wydania decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. Skarżący kasacyjnie nie wskazał żadnego przepisu, czy to zawartego w k.p.a. czy w innych aktach prawnych, który mógłby stanowić podstawę do stwierdzenia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego z naruszeniem prawa. Nie wynika on zarówno z konstrukcji samego zarzutu kasacyjnego, jak również z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej. Ponownie trzeba przytoczyć, że nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego dekodowanie intencji czy celów strony skarżącej kasacyjnie. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym pismem procesowym. Ustawodawca przyjmując obowiązek powierzenia sporządzenia jej przez fachowego pełnomocnika zakłada, że będzie ona odpowiadać oznaczonym wymogom formalnym. Jednym z wymogów jest – obok przytoczenia podstaw kasacyjnych - sformułowanie ich uzasadnienia (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W tym wypadku zarówno konstrukcja zarzutu kasacyjnego, jak i jego uzasadnienie, nie zawiera żadnego ukierunkowania na naruszony przepis. Z tych względów skarga kasacyjna nie poddaje się kontroli sądowej i to zadecydowało o jej oddaleniu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.