II OZ 335/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia "R. [...]" [...] spółka komandytowa z siedzibą w B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 164/22 o odrzuceniu skargi "R. [...] spółka komandytowa z siedzibą w B. na czynność Prezydenta [...] w przedmiocie włączenia do gminnej ewidencji zabytków postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 164/22, odrzucił skargę "R. [...] spółka komandytowa z siedzibą w B. na czynność Prezydenta [...] w przedmiocie włączenia do gminnej ewidencji zabytków oraz zwrócił stronie skarżącej uiszczony w kwocie 300 złotych wpis sądowy od skargi. W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał, że Prezydent [...] zarządzeniem z dnia [...] października 2021 r., nr [...], w sprawie zmian w ewidencji zabytków Miasta [...], na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 9 i art. 31 w zw. z art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 22 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2021 r., poz. 710 ze zm., zwana dalej: "u.o.z."), zarządził w § 1 włączenie do gminnej ewidencji zabytków Miasta [...] kart adresowych zabytków nieruchomych wymienionych w części A załącznika do zarządzenia, natomiast w § 2 zarządził wyłączenie z gminnej ewidencji zabytków Miasta [...] kart adresowych zabytków nieruchomych wymienionych w części B załącznika do zarządzenia. Pismem z dnia 6 października 2021 r. organ poinformował skarżącą, że w drodze zarządzenia z dnia [...] października 2021 r. do gminnej ewidencji zabytków zostały włączone następujące obiekty: nr [...] – trafostacja, [...] – budynek rozdzielni [...] – trafostacja, [...] – budynek warsztatowo-magazynowy, [...]. W dniu 29 grudnia 2021 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Sądu skargę na zarządzenie Prezydenta [...] z dnia [...] października 2021 r., na podstawie którego nastąpiło włączenie do gminnej ewidencji zabytków kart adresowych zabytków nieruchomych wymienionych w części A, znajdujących się przy ul. M. [...] w W. Na wypadek uznania przez Sąd, że powyższe stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, skarżąca zaskarżyła czynność organu polegającą na włączeniu do gminnej ewidencji zabytków przedmiotowych obiektów. Wobec powyższego pełnomocnik skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności w całości zarządzenia Prezydenta [...] z dnia [...] października 2021 r. w części dotyczącej włączenia do gminnej ewidencji zabytków Miasta [...] kart adresowych zabytków nieruchomych wymienionych w Części A, znajdujących się przy ul. M. [...] w W; względnie - o uchylenie w całości powyższego zarządzenia w takiej samej części. Sąd uznał, że skargę należało odrzucić. W pierwszej kolejności wyjaśnił, w odniesieniu do wniosków i żądań zawartych w skardze, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była w istocie dokonana przez Prezydenta [...] czynność włączenia do Gminnej Ewidencji Zabytków [...] dwóch kart adresowych obiektów trafostacji przy ul. M. [...] w W.: budynku rozdzielni oraz budynku warsztatowo-magazynowego. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, czynność to została dokonana na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami w zw. z § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę (Dz.U. z 2021 r., poz. 56) jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, zwana dalej: "p.p.s.a."). O takiej kwalifikacji świadczy to, że czynność ta ma charakter zewnętrzny, podejmowana jest przez podmiot wykonujący administrację publiczną i działanie to jest jednostronne, będące elementem władczych działań administracji publicznej. Sąd zauważył, że choć w niniejszej sprawie zostało wydane przez Prezydenta [...] zarządzenie z dnia [...] października 2021 r., to w przypadku włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków nie zawsze dochodzi do wydania przez organ jakiegokolwiek zarządzenia. Włączenie karty adresowej zabytku następuje w oparciu o czynność materialno-techniczną organu, a wydanie zarządzenia potwierdza jedynie dokonanie takiej czynności. Ponadto zakres zaskarżenia obejmuje jedynie obiekty przy ul. M. [...] w W., co jest zgodne z interesem prawnym skarżącej, która powołuje się na tytuł prawny do działki gruntowej pod powyższym adresem. Dokonując w niniejszej sprawie oceny, co do terminowości wniesionej skargi, Sąd stwierdził, że Spółka wniosła skargę na przedmiotową czynność Prezydenta [...] po terminie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w dniu 14 października 2021 r. skarżącej doręczono pismo organu, informujące o włączeniu do gminnej ewidencji zabytków obiektów przy ul. M. [...] w W.. Ponadto w dniu 18 października 2021 r. skarżąca skierowała do organu pismo, w którym żądała wyłączenia z gminnej ewidencji zabytków nieruchomości objętych zarządzeniem z dnia [...] października 2021 r. Niewątpliwie więc skarżąca na tym etapie posiadała już wiedzę o podjęciu przez Prezydenta [...] zaskarżonej czynności. Wobec powyższego, wniesiona przez skarżącą w dniu 29 grudnia 2021 r. skarga uchybiała trzydziestodniowemu terminowi do dokonania tej czynności, ustanowionemu w art. 53 § 2 p.p.s.a. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., odrzucił skargę, zwracając jednocześnie, w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uiszczony wpis sądowy od skargi. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Spółka, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Spółka zarzuciła naruszenie: 1) art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 53 § 2 p.p.s.a., poprzez błędna wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedmiotem zaskarżenia jest czynność z zakresu administracji publicznej, przy jednoczesnym uznaniu, iż do jej zaskarżenia znajduje zastosowanie art. 53 § 2 p.p.s.a., podczas gdy akt lub czynność polegające na ujęciu obiektu w gminnej ewidencji zabytków, jako niekierowane do indywidualnego podmiotu nie mieszczą się wprost w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a co za tym idzie zastosowanie znajduje art. 53 § 2a p.p.s.a.; 2) art. 53 § 2a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie tych przepisów wynikające z pominięcia, że przedmiotem zaskarżenia jest akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej, który jako odrębna kategoria wyraźnie wskazana w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. może być zaskarżony do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art 53 § 2a p.p.s.a.; 3) art 53 § 2 zd. drugie p.p.p.a., poprzez niezastosowanie tego przepisu, a co za tym idzie uznanie, iż uchybienie terminowi do złożenia skargi miało charakter zawiniony, w sytuacji gdy, mając na uwadze orzecznictwo sądów administracyjnych - w tym Sądu który wydał zaskarżone postanowienie - jak też Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący miał podstawy do uznania, iż nie wiąże go 30- dniowy termin do złożenia skargi; 4) art. 2 Konstytucji RP tj. zasady ochrony zaufania do państwa i prawa, poprzez odrzucenie skargi złożonej przez "Skarżącego, który to opierającej się na założeniu, że organy władzy publicznej działają w sposób lojalny i uczciwy względem jednostki, budząc w niej poczucie stabilności i bezpieczeństwa prawnego, rozstrzygać będą zgodnie z dotychczasową linią orzeczniczą". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że brak jest jednolitości w orzecznictwie sądów administracyjnych co do charakteru działań organu podjętych na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1-3 u.o.z. Jak zauważył NSA w postanowieniu z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt II OZ 218/21, zgodnie z pierwszym poglądem działania takie należy uznać za czynności organu administracji, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z dnia 20 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 753/20). Podobne stanowisko prezentowane jest w orzeczeniach dotyczących włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków (zob. wyroki NSA: z dnia z 6 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 3996/19; z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1926/17; z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 254/15). Zgodnie z drugim poglądem działania organu podjęte na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1-3 u.o.z. należy uznać za akty jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z dnia 25 marca 2020 r., sygn. akt II OZ 244/20; z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1950/12; z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2700/16). Sąd w składzie obecnie orzekającym, podobnie jak NSA w powołanym wyżej postanowieniu zapadłym w sprawie II OZ 218/21 oraz Sąd Wojewódzki w zaskarżonym postanowieniu, stoi na stanowisku, że włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2 u.o.z., jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność ta ma charakter zewnętrzny, jest działaniem jednostronnym będącym elementem władczych działań administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie wprawdzie zostało wydane zarządzenie (Prezydenta [...] z dnia [...] października 2021 r., nr [...]) w sprawie m.in. włączenia do gminnej ewidencji zabytków kart adresowych zabytków nieruchomych, jednak Sądowi z urzędu jest wiadomo, że w przypadku włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków nie zawsze dochodzi do wydania przez organ jakiegokolwiek zarządzenia (zob. postanowienie NSA z dnia 20 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 753/20). Włączenie karty adresowej zabytku następuje w oparciu o czynność materialno-techniczną organu. Wydanie zarządzenia potwierdza jedynie dokonanie takiej czynności. Co do zasady, skarga powinna być więc wnoszona na czynność, a nie na zarządzenie o włączeniu karty adresowej zabytku. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może jednak uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Wniesienie skargi po terminie obliguje Sąd do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie Sąd I instancji niewadliwie uznał, że złożona skarga, pomimo wskazania, że jest to skarga na ww. Zarządzenie Prezydenta [...], w gruncie rzeczy jest skargą na czynność polegającą na włączeniu do gminnej ewidencji zabytków kart adresowych określonych zabytków nieruchomych. Założenie takie było uprawnione z uwagi także na stwierdzenie zawarte w skardze - "Na wypadek uznania przez Sąd, iż umieszczenie budynku wyżej opisanego stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, na podstawie art. 50 § 1, art. 53 § 2 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...), składam skargę na czynność Prezydenta [...] nr [...] z [...]-10-2021 polegającą na włączeniu do gminnej ewidencji zabytków Obiektów". Jak wyżej zauważono, w przypadku aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., termin do wniesienia skargi zaczyna biec od dowiedzenia się o wydaniu tego aktu lub podjęciu innej czynności. O rozpoczęciu terminu do wniesienia skargi nie decyduje świadomość naruszenia prawa przez organ, ale dzień, w którym strona dowiedziała się o władczym działaniu organu. Sąd I instancji słusznie przyjął, że skarżąca Spółka o podjętej przez organ czynności wiedziała już co najmniej w dniu 18 października 2021 r., kiedy to skierowała do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia 6 października 2021 r. doręczone w dniu 14 października 2021 r. było skierowane do "R. [...] [...] Sp.k."). Ze skargi wynika, że Spółka powzięła wiadomość o włączeniu obiektów do gminnej ewidencji zabytków z decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2021 r., znak: [...] (nie wskazano jednak daty odbioru ww. decyzji). Porównując zatem datę, kiedy Spółka dowiedziała się o wydaniu decyzji, z datą wniesienia skargi (29 grudnia 2021 r.), to niewątpliwie skarga została złożona z uchybieniem 30-dniowego terminu określonego art. 53 § 2 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji podejmując swoje rozstrzygnięcie nie uwzględnił jednakże, że uchybienie terminu nie wiąże się obligatoryjnie z odrzuceniem skargi. Zgodnie z dyspozycją analizowanego przepisu art. 53 § 2 p.p.s.a., sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Próżno szukać w zaskarżonym postanowieniu jakiegokolwiek odniesienia do tej części przepisu. Tymczasem, zdaniem Sądu w składzie obecnie orzekającym, w sprawie istnieją podstawy do uznania, że zaistniały okoliczności mogące wskazywać na brak winy strony skarżącej w uchybieniu terminu. Po pierwsze, Prezydent wydał zarządzenie o włączeniu kart adresowych zabytków do gminnej ewidencji zabytków, co mogło wywołać przeświadczenie u strony, że jest to akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (mimo nie powołania się na tą podstawę prawną), a Spółka złożyła skargę na to zarządzenie, po drugie, Sąd Wojewódzki powinien uwzględnić brak jednolitości w orzecznictwie sądów administracyjnych, co do charakteru działań organu podjętych na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1-3 u.o.z., o czym mowa była powyżej, a co wynika także z wątpliwości Spółki wyrażonych w skardze. Z tych względów należało podzielić te zarzuty zażalenia w jakim zmierzają do poważenia stanowiska Sądu I instancji odnośnie zasadności odrzucenia skargi bez analizy, czy uchybienie terminu miało charakter zawiniony. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania, ponieważ przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości orzeczenia co do zwrotu kosztów w postępowaniu zażaleniowym. W myśl art. 209 p.p.s.a. o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a., które regulują kwestię zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają jednak zastosowania do postępowania toczącego się na skutek zażalenia, na co wskazuje zakres odesłania zawartego w art. 197 § 2 p.p.s.a.