II OSK 1844/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółki A z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 809/18 w sprawie ze skargi Spółki A z o.o. na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie włączenia zabytku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Spółki A z o.o. na rzecz [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 809/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Spółki A z o.o. na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w sprawie włączenia zabytku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych. W dniu [...] sierpnia 2016 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w L., opierając się na opracowanej w tym samym dniu karcie ewidencyjnej, włączył do wojewódzkiej ewidencji zabytków teren obejmujący: działkę nr [...], część wschodnią działki nr [...], część działki nr [...] i część działki nr [...] w B., przy ul. M. K., jako zabytek stanowiący obszar cmentarza żydowskiego. Wyrokiem z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 1119/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził bezskuteczność czynności [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z [...] sierpnia 2016 r. Wyrokiem z 8 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1926/17, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku, uznając, że wyrok ten, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. NSA uznał, że postępowanie w sprawie włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie jest postępowaniem uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym organ administracji wydawałby decyzję lub postanowienie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i w tym postępowaniu nie ma miejsca na jakiekolwiek czynności wyjaśniające, czy zabytek włączony do wojewódzkiej ewidencji zabytków jest rzeczywiście zabytkiem w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wpisanie zabytku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków jest środkiem wstępnej ochrony zabytków. Organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenia, czy określony przedmiot powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie prowadząc w tej sprawie żadnego postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne twierdzenia. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków polegającą na włączeniu zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, dopuszczalne jest badanie, czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy włączenia zabytku do ewidencji. W ocenie NSA, uwzględniając uproszczony charakter postępowania w sprawie prowadzenia wojewódzkiej ewidencji zabytków, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w wystarczający sposób wykazał, że włączenie nieruchomości, których dotyczy sprawa, do wojewódzkiej ewidencji zabytków z uwagi na to, że swego czasu znajdował na nich cmentarz żydowski, nie było dowolne. Mimo to NSA uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, gdyż z akt administracyjnych wynika, że organ administracji naruszył przepisy rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 113, poz. 661 ze zm.; zwanego dalej: rozporządzeniem). Z przepisów tego rozporządzenia (§ 9 i § 10) wynika, że karty ewidencyjne, podlegające włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków sporządza się odrębnie dla zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru zabytków i zabytków nieruchomych niewpisanych do rejestru zabytków. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie została założona jedna karta ewidencyjna dla cmentarza znajdującego się na działkach nr [...] i częściach działek nr [...]. Na działce nr [...], co nie było kwestionowane, znajduje się zaś cmentarz żydowski, który został wpisany do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Z. z [...] marca 1990 r. Następnie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w L. w dniu [...] lipca 2018 r., opierając się na opracowanej w tym samym dniu karcie ewidencyjnej obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków, włączył do wojewódzkiej ewidencji zabytków teren obejmujący: działkę nr [...], część działki nr [...] i część działki nr [...] w B., przy ul. M., jako obiekt nieruchomy niewpisany do rejestru zabytków. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 809/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Spółki A z o.o. na ww. czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z dnia [...] lipca 2018 r. Sąd I instancji wyjaśnił, że czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L., polegająca na włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków terenu obejmującego: działkę nr [...], działkę nr [...], część działki nr [...] i część działki nr [...] w B., przy ul. M. , jako obiekt nieruchomy niewpisany do rejestru zabytków, została podjęta w rezultacie uprzednio dokonanej przez sądy administracyjne oceny prawnej. Z tego względu kontrola sądowa w niniejszej sprawie uwzględnia przesłanki określone w art. 153 i art. 170 p.p.s.a. Sąd I instancji podkreślił, że NSA w wyroku z dnia 8 maja 2018 r. w sposób nie budzący żadnych wątpliwości stwierdził, że uwzględniając uproszczony charakter postępowania w sprawie prowadzenia wojewódzkiej ewidencji zabytków, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w wystarczający sposób wykazał, że włączenie nieruchomości, których dotyczy sprawa, do wojewódzkiej ewidencji zabytków z uwagi na to, że swego czasu znajdował na nich cmentarz żydowski, nie było dowolne. Okolicznością przemawiającą za uznaniem bezskuteczności czynności Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Lublinie było w ocenie NSA jedynie uchybienie polegające na założeniu jednej karty ewidencyjnej dla działki nr [...], która jest wpisana do rejestru zabytków, oraz dla działek nr [...] i części działek nr [...], które nie są wpisane do tego rejestru Włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków było w niniejszej sprawie uzasadnione w świetle materiału dowodowego zgromadzonego po wskazanym rozstrzygnięciu NSA. W aktach sprawy znajduje się sprawozdanie z archeologicznych badań weryfikacyjno - sondażowych przeprowadzonych na terenie dawnego cmentarza żydowskiego w B. przy ulicy M. przez [...]. W tym sprawozdaniu, będącym rezultatem prac archeologicznych, polegających na określeniu zasięgu dawnego cmentarza żydowskiego w B., stwierdzono, że "w górnej warstwie tego terenu i na jego powierzchni znajdowano luźne kości ludzkie w znacznym stopniu rozdrobnienia, bez zachowania porządku anatomicznego. Jest to wynik masywnych niwelacji dokonanych w początku lat pięćdziesiątych XX wieku związanych z budową przedsiębiorstwa zajmującego się produkcją prefabrykatów budowlanych". Powyższe ustalenia stanowiły dla organu uzupełniający dowód przebiegu granic obszaru cmentarza. Ustalenia te zostały potwierdzone w pisemnych oświadczeniach trzech mieszkańców B.: J.G. z [...] czerwca 2017 r., J.P. z [...] czerwca 2017 r. oraz P.C. z [...] czerwca 2017 r. Wynika z nich, że na przełomie lat 70. i 80. XX w., ujawnione przy rozbudowie istniejącej na terenie cmentarza fabryki betonu szczątki "zakopano przynajmniej w jednym miejscu na terenie fabryki. Szczątki mogły należeć do kilkuset osób. W 2008 roku po likwidacji fabryki i niwelowaniu terenu pojawiły się ponownie szczątki ludzkie". Z przedstawionych dokumentów, które stanowią uzupełnienie materiału dowodowego stanowiącego podstawę oceny prawnej dokonanej przez NSA, wynika zatem jednoznacznie, że na terenie działek nr [...], nr [...] i części działek nr [...] przed II wojną światową, w czasie wojny oraz przez kilka lat po wojnie był cmentarz żydowski. W skardze kasacyjnej Spółka A z o.o. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 151 p.p.s.a. i art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. poprzez ograniczenie kontroli sądowej w przedmiotowej sprawie i powołanie się na ocenę prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1926/17 w sytuacji gdy ocena prawna dotyczyła kwestii formalnych włączenia zabytku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków a nie kwestii merytorycznych, a w konsekwencji czego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził bezskuteczności czynności [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków; 2. art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ograniczenie kontroli sądowej i wydanie rozstrzygnięcia bez uwzględnienia i odniesienia się do całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w konsekwencji czego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził bezskuteczności czynności [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków; 3. art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2067, ze zm.; zwanej dalej: u.o.z.o.z.) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że nieruchomość obejmująca działki nr [...] (bez fragmentu płn), nr [...] (bez fragmentu płn) w B. przy ul. M. stanowi zabytek w świetle definicji zawartej w tym przepisie w sytuacji, gdy nie spełnione zostały przesłanki uznania nieruchomości za zabytek; 4. art. 22 ust. 2 u.o.z.o.z. w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie zasadności włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków w sytuacji, gdy dane zawarte w karcie ewidencyjnej cmentarza nie są zgodne ze stanem faktycznym i są nie wyczerpujące. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji niewłaściwie zastosował art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. i tym samym powołując się na te przepisy ograniczył kontrolę sądową do zbadania czy zaskarżona czynność Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków realizuje wytyczne wyrażone w wyroku NSA. Natomiast NSA w wyroku oddalił skargę kasacyjną i uznał bezskuteczność czynności Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jedynie z uwagi na kwestie formalne. Rozstrzygnięcie NSA nie odnosiło się do kwestii merytorycznych. O ile, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dokonał kontroli pod względem formalnym, proceduralnym czy nowo sporządzona karta ewidencyjna została sporządzona zgodnie ze wskazaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego to nie powinien ograniczać się tylko do kontroli w tym zakresie. Sąd I instancji zweryfikował wytyczne z wyroku dotyczące samego technicznego sporządzenia karty ewidencyjnej, ale wyrok nie zawierał wytycznych i oceny prawnej, że nieruchomość włączona do ewidencji zabytków jest rzeczywiście zabytkiem i dlatego w tym zakresie powinien zbadać sprawę a nie powoływać się na ocenę prawną NSA. Sąd I instancji twierdząc, że istnienie cmentarza na terenie zostało bezsprzecznie ustalone w oparciu o wiarygodne dowody, w tym źródła historyczne, nie wyjaśnił konkretnie w oparciu o jakie dowody dokonał ustaleń, które z dowodów są wiarygodne i dlaczego uznał je za wiarygodne. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.). Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów. Zasadnicze znaczenie dla rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej miał fakt, iż w sprawie orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny. To wokół zakresu związania tym wyrokiem toczy się spór w niniejszej sprawie. Dlatego też wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r., II GSK 550/11; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oddziaływaniem art. 153 p.p.s.a. objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (Wyrok NSA z 19 maja 2022 r., II OSK 2531/19, LEX nr 3353283). Moc wiążąca wyroku określona w art. 170 p.p.s.a. oznacza natomiast, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu (wyroki NSA z 14 października 2010 r., II OSK 1578/09 oraz z 18 września 2019 r., I OSK 2714/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, przypomnienia wymaga, że w wyroku z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1926/17, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia przez organ administracji z przyczyn formalnych. Otóż Naczelny Sąd Administracyjny powołując się na treść § 9 i § 10 rozporządzenia wskazał, że karty ewidencyjne, podlegające włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków sporządza się odrębnie dla zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru zabytków i zabytków nieruchomych niewpisanych do rejestru zabytków. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie została założona jedna karta ewidencyjna dla cmentarza znajdującego się na działkach nr [...] i częściach działek nr [...]. Na działce nr [...], co nie było kwestionowane, znajduje się zaś cmentarz żydowski, który został wpisany do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Z. z [...] marca 1990 r. Niezależnie od dostrzeżonych uchybień natury formalnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził też, że włączając obszar cmentarza żydowskiego do wojewódzkiej ewidencji zabytków, Wojewódzki Konserwatora Zabytków w wystarczający sposób wykazał, że włączenie nieruchomości, których dotyczy sprawa, do wojewódzkiej ewidencji zabytków z uwagi na to, że swego czasu znajdował na nich cmentarz żydowski, nie było dowolne. Już zatem na tym etapie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w sprawie występowały okoliczności uzasadniające włączenie zabytku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Ocena ta była wiążąca zarówno dla organu administracji publicznej, jak i dla Sądu I instancji dokonującego kontroli działania organu. Nie jest też tak, jak stara się wykazać skarżąca kasacyjnie, iż Sąd I instancji ograniczając się do przywołania stanowiska wyrażonego w ww. wyroku NSA, nie wskazał okoliczności przemawiających za włączeniem zabytku do ewidencji. Sąd I instancji powołał się bowiem na sprawozdanie z archeologicznych badań weryfikacyjno - sondażowych przeprowadzonych na terenie dawnego cmentarza żydowskiego w B. przy ulicy M., wskazując, że badania te stanowiły dla organu uzupełniający dowód przebiegu granic obszaru cmentarza. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że ustalenia te zostały potwierdzone w pisemnych oświadczeniach trzech mieszkańców B.,z których wynika spójny wniosek, iż na przełomie lat 70. i 80. XX w., ujawnione przy rozbudowie istniejącej na terenie cmentarza fabryki betonu szczątki "zakopano przynajmniej w jednym miejscu na terenie fabryki. Szczątki mogły należeć do kilkuset osób. W 2008 roku po likwidacji fabryki i niwelowaniu terenu pojawiły się ponownie szczątki ludzkie". Uzupełniony materiał dowodowy pozwalał zatem na ocenę, że na terenie działek nr [...] i części działek nr [...] przed II wojną światową, w czasie wojny oraz przez kilka lat po wojnie był cmentarz żydowski. Mając powyższe na uwadze, skargę kasacyjną należało uznać za niezasadną. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.