II OZ 316/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2346/24 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 15 lipca 2024 r., znak: DOZ-OAiK.650.748.2023.AJ w przedmiocie nakazu doprowadzenia zabytku do stanu zgodnego z prawem postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 22 października 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2346/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 15 lipca 2024 r. w przedmiocie nakazu doprowadzenia zabytku do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca pismem z dnia 29 sierpnia 2024 r. wniosła skargę na ww. decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 15 lipca 2024 r. w przedmiocie nakazu doprowadzenia zabytku do stanu zgodnego z prawem, wydaną po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2405/22, uchylającym wcześniejszą decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 14 września 2022 r. Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga zawierała wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca wniosek uzasadniła sytuacją finansową Wspólnoty, skutkującą brakiem możliwości realizacji decyzji we wskazanym terminie, tj. do 31 grudnia 2024 r. oraz znacznym obciążeniem finansowym Wspólnoty. Ponadto, zdaniem skarżącej, konieczne jest uprzednie uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego w celu należytego przeprowadzenia prac remontowych. Sąd pierwszej instancji podniósł, że strona skarżąca nie wykazała odpowiednio, by w sprawie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Ograniczono się wyłącznie do sformułowania wniosku oraz wskazania kilku okoliczności, które nie zostały poparte żadnymi dowodami (np. wyciągami z rachunku bankowego Wspólnoty). Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że bez właściwej argumentacji nie jest w stanie ocenić, czy wykonanie decyzji grozi wnioskodawcy znaczną szkodą. Sąd pierwszej instancji podkreślił nadto, że rozpatrując wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia nie bada jego zgodności z prawem, a jedynie ocenia, czy zachodzą okoliczności z art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a. Wszelkie zarzuty co do zaskarżonego postanowienia będą przedmiotem oceny Sądu na etapie rozpoznawania skargi. Zażalenie na to postanowienie wniosła Wspólnota, zarzucając mu naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą ocenę wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, polegającą na przyjęciu, że skarżąca nie wykazała przesłanek koniecznych do udzielenia ochrony tymczasowej, pomimo że przedstawione okoliczności jednoznacznie wskazywały na ryzyko wyrządzenia znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków. Wspólnota wniosła o przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów: 1) decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 22 sierpnia 2024 r. na fakt uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na wykonanie nakazanego remontu; 2) historii rachunku bankowego bieżącego Wspólnoty z dnia 31 sierpnia 2024 r. wykazującą saldo końcowe w wysokości 409.249, 48 zł; 3) historii rachunku bankowego depozytowego Wspólnoty z dnia 31 sierpnia 2024 r. wykazującego saldo końcowe w wysokości 2.442,93 zł; 4) szczegóły lokaty otwartej w dniu [...] sierpnia 2023 r. z wkładem w wysokości 508.818,53 zł; 5) stan funduszu remontowego Wspólnoty na dzień 31 sierpnia 2024 r. wraz z prognozą sald kont z danych niezapisanych do ksiąg wykazujące kwotę w wysokości 988.991,59 zł. Dowody od 2 do 5 na fakt posiadania przez Wspólnotę (w chwili składania skargi do WSA wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji) środków możliwych do wykorzystania na remont w wysokości niespełna 1 miliona złotych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści przepisu art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a. zasady wykonywania ostatecznych aktów i czynności administracyjnych, co uzasadnia restryktywne wykładanie oraz stosowanie przepisów regulujących powyższą instytucję procesową. Przywołany powyżej art. 61 § 3 p.p.s.a., choć przewiduje możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na wniosek strony, to uzależnia skorzystanie z takiego środka prawnego do sytuacji, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Możliwość udzielenia ochrony tymczasowej została zatem ograniczona od wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w omawianym przepisie. Obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek. Innymi słowy, uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku, poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie chodzi przy tym o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. Do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, konieczne jest wykazanie takiej szkody, która nie będzie mogła być zrekompensowana wskutek zwrotu spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Trudne do odwrócenia skutki, to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Użycie w art. 61 § 3 p.p.s.a. wobec szkody kwantyfikatora "znaczna" wskazuje, że chodzi tu o rozmiar szkody – nie każda szkoda ma charakter znaczny. Ustalenie, że grożąca szkoda jest szkodą znaczną, jest możliwe na podstawie analizy okoliczności konkretnej sprawy. Można o niej mówić, jeżeli rozmiary szkody wywołanej zwykle wykonaniem zaskarżonego aktu są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju (por. R. Sawuła, Wstrzymanie wykonania rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu administracyjnym, Przemyśl – Rzeszów, 2008, s. 356). Należy zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu zażalenia Wspólnota nie uprawdopodobniła twierdzeń, iż posiadane przez nią środki finansowe są niewystarczające na wykonanie remontu zgodnie z wymaganiami decyzji. Twierdzenia Wspólnoty w tym zakresie mają hipotetyczny charakter, podnosi ona bowiem, że posiadane przez nią środki mogą nie być wystarczające na wykonanie nałożonego obowiązku oraz że mogą zachwiać jej stabilnością finansową. Zastosowanie ochrony, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., nie może opierać się na spekulacjach wnioskodawcy. Wspólnota twierdzi, że zastosowanie ochrony tymczasowej jest uzasadnione, ponieważ wydając posiadane środki na wykonanie nałożonego obowiązku utraciłaby "poduszkę finansową", którą musi posiadać w celu zabezpieczenia się przed niezaplanowanymi wydatkami wynikającymi z awarii, czy klęsk żywiołowych. Sytuacje, na które powołuje się Wspólnota, mają jednak również charakter wyłącznie hipotetyczny. Tymczasem przesłanki materialne uwzględnienia wniosku na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. odwołują się do takich okoliczności faktycznych związanych z wykonaniem treści zaskarżonego aktu (zaskarżonej czynności), które świadczą o realnie występującym niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody majątkowej albo niemajątkowej, albo które realnie mogą spowodować powstanie nieodwracalnych lub trudnych do odwrócenia skutków rozumianych jako takie zmiany w rzeczywistości, które uniemożliwiają przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy albo których zniesienie w celu restytucji stanu poprzedniego byłoby możliwe tylko po podjęciu nadzwyczajnych działań lub dokonaniu niewspółmiernych nakładów sił i środków (por. np. postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2023 r., II GSK 232/23; postanowienie NSA z dnia 27 czerwca 2023 r., II GZ 194/23; postanowienie NSA z dnia 29 czerwca 2023 r., II GSK 979/23; postanowienie z dnia 5 marca 2024 r., II GZ 41/24; postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2024 r., II GZ 170/24). Wspólnota podnosi także, że wykonanie obowiązku uniemożliwi jej realizację innych niezbędnych wydatków, w tym zakresie jej twierdzenia mają jednak charakter nieskonkretyzowany, a zatem nie mogą być brane pod uwagę przy ocenie podstaw stosowania ochrony tymczasowej. Uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest możliwe tylko wtedy, gdy zostaną przedstawione i uprawdopodobnione przez wnioskodawcę szczególne okoliczności realizujące przesłanki wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a., przy czym obowiązek wskazania i wykazania (co najmniej na poziomie wiarygodnego prawdopodobieństwa) tych okoliczności spoczywa na wnioskodawcy, natomiast do sądu administracyjnego należy ocena, czy i w jakim zakresie powyższe okoliczności związane z wykonaniem zaskarżonego aktu (zaskarżonej czynności) mogą zostać ocenione jako świadczące o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby strona skarżąca uprawdopodobniła przesłanki stosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. Zasadność zastosowania w tej sprawie ochrony tymczasowej wymaga rozważenia nie tylko okoliczności wynikających z zażalenia oraz dołączonych do niego dokumentów, ale także uwarunkowań faktycznych i prawnych sprawy wynikających z akt postępowania oraz przesłanek interesu społecznego. W szczególności należy zwrócić uwagę, że prawomocnym wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2405/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 14 września 2022 r., uchylającą decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu wykonania prac remontowych przy zabytku, i określającą nowy termin wykonanych tych prac: do dnia 31 października 2023 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ drugiej instancji nie przeanalizował wszechstronnie stanu faktycznego pod kątem możliwości finansowych Wspólnoty, co skutkowało wyznaczeniem nowego terminu na wykonanie planowanych robót, który jest niemożliwy do wypełnienia przez Wspólnotę. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zastosował się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2023 r. i uznał za zasadne wydłużenie terminu wykonania prac remontowych do dnia 31 grudnia 2024 r. Termin realizacji prac remontowych został prolongowany przez organ odwoławczy zgodnie z żądaniem Wspólnoty wyrażonym w odwołaniu. Zgodnie z oświadczeniem Wspólnoty, powinien być to najwcześniejszy możliwy termin, którym mogła dysponować kwotą finansową pozwalającą na realizację obowiązku wynikającego z decyzji. Formułując zatem we wnioskach odwołania żądanie ustalenia takiego terminu wykonania obowiązku, a następnie uzyskawszy decyzję organu akceptującą ten termin, Wspólnota powinna liczyć się z wymogiem zabezpieczenia środków finansowych na pokrycie kosztów przedmiotowego remontu do tego czasu. Odnotować należy, że termin realizacji obowiązku nałożonego decyzją upłynął, co powinno zostać wzięte pod uwagę przy ocenie przesłanek dalszego odkładania w czasie wykonania remontu i stosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Rozważając kwestię wstrzymania wykonania decyzji nakazującej doprowadzenie zabytku do stanu zgodnego z prawem należy wziąć pod uwagę nie tylko interes wnioskującego o zastosowanie ochrony tymczasowej, ale także konsekwencje związane z odstąpieniem od realizacji objętych nakazem prac dla stanu zachowania zabytku oraz jego wyglądu. Argumenty dotyczące kondycji finansowej Wspólnoty nie mogą przemawiać za kolejnym już prolongowaniem terminu realizacji obowiązku, ten ma bowiem zagwarantować zniesienie negatywnych skutków samowoli budowlanej dla zabytku. Wymaga przypomnienia, że stosownie do art. 45 ust. 3 w zw. z art. 44 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 poz. 1292), osoba, która dopuściła się naruszenia przepisów o zabytkach, obowiązana jest na swój koszt wykonać czynności nakazane w decyzji wydanej na podstawie art. 45 ust. 1 tej ustawy. Dalsze odwlekanie realizacji nakazanego obowiązku koliduje z interesem społecznym przejawiającym się w obowiązku utrzymania zabytku przez jego właściciela/dysponenta w jak najlepszym stanie zachowania. Wspólnota miała świadomość kosztów związanych z realizacją nałożonego przez organ obowiązku, w postępowaniu przed organami dysponowała bowiem kosztorysem ofertowym remontu, a w odwołaniu zadeklarowała termin wykonania obowiązku, który został ostatecznie ustalony przez organ zgodnie z żądaniem Wspólnoty. Co więcej, Wspólnota Mieszkaniowa, mając w zamierzeniach dokonanie remontu budynku, może chociażby czasowo podnieść wpłaty na fundusz remontowy podejmując stosowną uchwałę oraz modyfikować je w zależności od aktualnych potrzeb wynikających z wykonywanych robót budowlanych. Zaskarżoną decyzją organ drugiej instancji utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w zakresie nakazującym doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu poprzez przeprowadzenie prac malarskich na elewacjach budynku w celu ujednolicenia kolorystki. Zauważyć należy, że w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji Wspólnota zauważyła, że remont elewacji wraz z naprawą balkonów od początku dzielony był na trzy etapy, z których dwa zostały już wykonane. Również z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że partia elewacji została już przez Wspólnotę pomalowana. Główna elewacja budynku od strony ulicy została odnowiona, a zatem przedmiotem wykonania zaskarżonej decyzji są jedynie pozostałe części elewacji. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a.