II OSK 1915/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1872/21 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 11 czerwca 2021 r., nr DOZ-OAiK.650.1443.2020.BS w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. D. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej "WSA w Warszawie/Sąd I instancji" wyrokiem z 22 lutego 2022 r., sygn. VII SA/Wa 1872/21 oddalił skargę A. D. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej "Minister, "organ II instancji") z 11 czerwca 2021 r., znak: DOZ-OAiK.650.1443.2020.BS w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych. Zaskarżoną decyzją Minister, na podstawie art. 7 pkt 1, art. 49 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r., poz. 710 ze zm., dalej "u.o.z.") oraz art. 17 pkt 2, art. 108, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej "k.p.a."), po rozpoznaniu odwołania A. D., od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej "organ I instancji") z 26 października 2020 r., znak: RD.5180.24.2020.DW2, nakazującej wyżej wymienionemu wykonanie w budynku mieszkalnym [...] [...], gm. [...] robót budowlanych, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. A. D., dalej "skarżący kasacyjnie" wniósł skargę kasacyjną zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości i zarzucił mu: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie organ odwoławczy zasadnie wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, podczas gdy w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do wydania orzeczenia na mocy art. 138 § 2 k.p.a. tj. decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji; 2) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, dalej "p.u.s.a.", art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie nie dopuściły się zaniechania obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez pominięcie w podejmowanych czynnościach pełnomocnika, co przyczyniło się de facto do pozbawienia skarżącego przysługującego mu prawa do obrony jego praw i czynnego udziału w każdym studium postępowania, a w konsekwencji doprowadziło do poniesienia szkody przez skarżącego z powodu nieznajomości prawa, polegającego na konieczności wykonania przez niego kosztownych robót budowlanych jako obowiązku nałożonego na niego przez organ decyzją administracyjną; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 32 i art. 40 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie nie doszło do nieskutecznego doręczenia w sprawie pism oraz przeprowadzenie czynności prawnych niezgodnie ze wskazanymi normami, poprzez pominięcie pełnomocnika ustanowionego przez skarżącego w sprawie, a w konsekwencji pozbawienie skarżącego prawa do udzielenia w sprawie wyjaśnień, wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego i złożonych uwag, co przyczyniało się do wydania skarżonej decyzji na niekorzyść skarżącego; 4) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż w toku postępowania administracyjnego organy je prowadzące nie działały z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i praworządności, także poprzez działanie w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej; 5) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne uznanie, iż organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie nie przeprowadziły w sposób niedokładny i wyczerpujący wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także wydały decyzje administracyjne zawierające zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia z pomięciem sprecyzowania niezasadności wszystkich twierdzeń podniesionych przez skarżącego; II. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 49 ust. 1 u.o.z. pomimo braku przesłanek do jego stosowania. Mając na uwadze powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie; zasądzenie na podstawie art. 203 pkt. 1 p.p.s.a. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości; zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu uczestnik postępowania odniósł się szczegółowo do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Decyzją z 26 października 2020 r. organ I instancji na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w związku z art. 40 ust. 2 oraz art. 89 pkt 2 i art. 91 ust. 4 pkt 4 w związku z art. 4 pkt 2, 3 i 5 oraz art. 5 pkt 3 i 4 u.o.z., a także art. 104 § 1, art. 108, art. 127 i art. 129 k.p.a. nakazał skarżącemu kasacyjnie właścicielowi zabytku wykonanie w budynku mieszkalnym [...] [...], gm. [...] robót budowlanych. Zgodnie z treścią art. 49 ust. 1 u.o.z. wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Oddalenie skargi przez sąd wojewódzki wiązało się z przyjęciem, że prawidłowo Minister utrzymał w mocy decyzję organu I instancji nakazującą wykonanie określonych w decyzji robót budowlanych. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że drewniany budynek mieszkalny [...] [...], stanowiący obecnie własność A. D., jest wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...] na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...] z 28 marca 1986 r., sygn. [...]. Ustalono, że budynek znajduje się w złym stanie technicznym. Przeprowadzona 16 września 2020 r. przez organy konserwatorskie kontrola wykazała zły, zagrażający zawaleniem stan techniczny drewnianych elementów konstrukcyjnych dachu oraz ścian po stronie północnej. Naruszona statyka części północnej, zawilgocone, zagrzybione i zbutwiałe drewniane elementy konstrukcyjne, przeciekający dach stwarzały realne zagrożenie zawalenia. Pozostawienie budynku w obecnym stanie technicznym - bez koniecznych zabezpieczeń będzie sprzyjało dalszej postępującej degradacji jeszcze zachowanej substancji zabytkowej. Słusznie zatem organy wydały w oparciu o art. 49 ust. 1 u.o.z. decyzję nakazującą wykonanie robót budowlanych, tj.: wymianę zniszczonych elementów konstrukcyjnych dachu, deskowania, okapów oraz poszycia, wymianę deskowania stropu w pn. - zach. narożniku sieni, wymianę zniszczonych elementów konstrukcyjnych w elewacji wraz z uzupełnieniem uszczelnienia przestrzeni pomiędzy belkami, odtworzenie zniszczonej stolarki okiennej, odtworzenie tynków i tzw. bielenia. Złożona skarga kasacyjna nie jest w stanie skutecznie podważyć dokonanej przez Sąd oceny zaskarżonej decyzji. Mimo przywołania przepisów art. 7 i art. 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. i art. 49 ust. 1 u.o.z. skarżący kasacyjnie nie wskazuje żadnych konkretnych argumentów. Uzasadnienie w tym przedmiocie ogranicza się jedynie do powołania orzecznictwa oraz wskazania, że "uzasadnienie decyzji organu I instancji pozbawione jest większości (...) elementów, poprzez ograniczenie je do opisu stanu technicznego budynku oraz krótkiego i lapidarnego uzasadnienia prawnego. W wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania dowodowo - wyjaśniającego przez organ I instancji zastosowania norm przepisów w art. 49 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami uznać należy, za przedwczesne". Odnosząc się do tych zarzutów trzeba wskazać, że wszystkie okoliczności sprawy zostały należycie ustalone i ocenione pod kątem zastosowanej przez organy podstawy prawnej. W toku prowadzonego postępowania zabezpieczono realizację zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia niniejszej sprawy, jak również zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Jednocześnie wskazać trzeba, że aby naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 107 § 3 p.p.s.a., mogło stanowić podstawę uchylenia decyzji, koniecznym jest wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4875/21, LEX nr 3264218). Tymczasem skarżący kasacyjnie nie przedstawił argumentacji, ani dowodów pozwalających zakwestionować przyjęte przez organ ustalenia. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty koncentrują się na pominięciu przez organ I instancji pełnomocnika skarżącego. Zarzuty te także nie są zasadne. Zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Stosownie zaś do treści art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika. Pełnomocnictwo udzielone przez stronę w postępowaniu administracyjnym może obejmować upoważnienie do prowadzenia wszelkich spraw w imieniu strony lub do prowadzenia poszczególnych spraw albo też ich części bądź tylko niektórych czynności procesowych. Dla wykazania, że pełnomocnik został dla strony ustanowiony niezbędne jest okazanie dokumentu stwierdzającego ustanowienie takiego pełnomocnika (zob. wyrok NSA z 14 maja 2019 r., sygn. akt I GSK 219/19, LEX nr 2689363). Pełnomocnik, chcąc występować w postępowaniu w takim charakterze, ma zatem obowiązek przedłożenia do akt konkretnej sprawy dokumentu potwierdzającego umocowanie do działania w cudzym imieniu i wyznaczającego jego zakres. Udzielenie pełnomocnictwa stanowi dla pełnomocnika jedyne źródło kompetencji do działania w imieniu i ze skutkiem dla mocodawcy, w zakresie wyznaczonym treścią pełnomocnictwa. Organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika. Nie można domniemywać istnienia pełnomocnictwa. Dopiero od momentu zawiadomienia organ zobligowany jest doręczać pełnomocnikowi wszelkie pisma procesowe i zapewnić udział w postępowaniu taki, jak stronie tego postępowania (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2019 r., sygn. II OSK 2832/18, LEX nr 2782228). Uwzględniając powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu wojewódzkiego, że pełnomocnictwo z 5 sierpnia 2019 r. nie mogło być uznane w toku wszczętego i prowadzonego postępowania w trybie art. 49 u.o.z. Związane było ono bowiem z pismem z 2 października 2019 r., tj. zawiadomieniem o zagrożeniu uszkodzenia zabytku w związku z przebudową drogi i dotyczyło reprezentowania w sprawach związanych z przebudową drogi krajowej nr [...] oraz drogi powiatowej nr [...] w miejscowości [...], powiat [...], gmina [...], podczas gdy przedmiotowa sprawa dotyczy nakazu wykonania robót budowlanych w budynku mieszkalnym. Dopiero na etapie postępowania odwoławczego, w odpowiedzi na wezwanie z 28 kwietnia 2021 r., przedstawiono pełnomocnictwo z 11 maja 2021 r., prawidłowo umocowujące pełnomocnika do występowania i reprezentowania skarżącego w sprawie. Mając na uwadze powyższe w sprawie nie doszło także do naruszenia art. 9 i 10 k.p.a. Wskazać trzeba, że dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw, i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej (zob. wyrok NSA z 16 stycznia 2025 r., sygn. akt I OSK 119/24, LEX nr 3859018), czego skarżący kasacyjnie nie uczynił. Dalej wskazać trzeba, że autor skargi kasacyjnej bezpodstawnie zarzuca naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., a także art. 3 § 3 p.p.s.a. Przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ma bowiem charakter ustrojowy i określa jedynie kryterium, pod jakim sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej. Wydanie wyroku niezgodnie z oczekiwaniem strony nie może być zatem utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które w sprawie miały zastosowanie. Powołany przepis p.u.s.a. wyznacza jedynie ramy sądowej kontroli. Sąd I instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, a to, że wyrok został zakwestionowany skargą kasacyjną, nie oznacza naruszenia powyższej normy ustrojowej. Za niezrozumiały uznać trzeba także zarzut naruszenia art. 3 § 3 p.p.s.a., który stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W analizowanej sprawie kontroli podlegała na zasadach ogólnych (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) decyzja nakazująca wykonania określonych robót budowlanych. Nie miały wobec tego zastosowania przepisy ustaw szczególnych, o których mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a. Niewłaściwie łączy także skarżący kasacyjnie naruszenie przepisów k.p.a. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że naruszenie tego przepisu może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wskazanych w tym przepisie elementów, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (zob. wyrok NSA z 6 października 2022 r., sygn. akt I OSK 196/21, LEX nr 3432300 i orzeczenia tam wskazane). Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku Sądu I instancji stanowi odzwierciedlenie toku badania danej sprawy, stanowisko sądu wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku wymaganej kontroli instancyjnej. Jednocześnie podkreślić trzeba, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku (zob. wyroki NSA: z 7 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 1836/22, LEX nr 3757027, z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 5161/21, LEX nr 3821618). Niezasadnie zarzucono zatem, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia określonych tym przepisem wymogów. Skarżący kasacyjnie winien też mieć na względzie, że wobec oddalenia skargi przez Sąd, w sprawie nie miał zastosowania art. 145 § 1 p.p.s.a., lecz art. 151 tej ustawy. Nie można więc Sądowi zarzucić naruszenia art. 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a., które nie miały zastosowania przy wydaniu zaskarżonego wyroku. W tym zakresie zarzut skargi jest także nieprawidłowy. Na marginesie wskazać trzeba także, że skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Krakowie z 15 października 2021 r., podczas gdy zaskarżony wyrok został wydany przez WSA w Warszawie 22 lutego 2022 r. Przedstawiona powyżej ocena prowadzi do wniosku, iż skarga kasacyjna i jej wnioski nie zasługiwały na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja w pełni odpowiada prawu, zaś Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli jej legalności. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.