II OZ 301/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia H.P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 1064/23 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi H.P. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 14 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 15 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 1064/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odmówił wstrzymania - na wniosek H. P.– wykonania decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 14 lipca 2023 r. nr [...], którą po rozpoznaniu odwołania H.P. od decyzji Starosty Bydgoskiego z dnia 28 kwietnia 2023 r. znak [...], zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pn."Rozbudowa drogi gminnej nr [...], Gmina [...], województwo kujawsko-pomorskie", uchylono w zaskarżonej decyzji na stronie 8 pkt 10 o treści "10. Ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, wynikających z punktów 6 – 9 niniejszej decyzji: nie dotyczy" i orzeczono w tym zakresie poprzez nadanie nowej treści pkt 10 decyzji i w pozostałym części zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji podnosząc, że jeżeli zaskarżona decyzja zostanie zrealizowana, to uwzględnienie jego skargi nic nie da, albowiem wykonane zostaną prace ziemne i inwestycja już pozostanie. Zdaniem Sądu wstrzymanie wykonania decyzji byłoby istotnym zaburzeniem procesu inwestycyjnego drogowego i jednocześnie w sposób rażący naruszałoby interes społeczny i gospodarczy, które przemawiają za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięć przewidzianych specustawą drogową. Mechanizmy przewidziane w tej ustawie mające zapewnić szybkość i skuteczność realizacji inwestycji, w sposób istotny ograniczają możliwość udzielenia ochrony tymczasowej poprzez bardziej restrykcyjną ocenę sytuacji strony skarżącej w świetle regulacji zawartych w tej ustawie. W omawianym akcie prawnym interesowi społecznemu i gospodarczemu przyznano bowiem prymat nad słusznym interesem strony z uwagi na konieczność zapewnienia szybkiej i skutecznej budowy dróg publicznych. W ocenie Sądu wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na to, że nie zawierał on w zasadzie żadnego wyjaśnienia okoliczności pozwalających chociażby uprawdopodobnić, iż jej wykonanie będzie wiązać się dla skarżącego z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie przedłożono na tę okoliczność żadnych dokumentów, nie przytoczono żadnych szczegółowych twierdzeń. Sama zaś okoliczność, że – jak wskazano we wniosku - wykonanie decyzji wiązać się będzie z rozpoczęciem prac ziemnych, nie uzasadnia zastosowania tymczasowej ochrony, o której mowa w art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zażaleniem H. P. zaskarżył powyższe postanowienie kwestionując zgodność z przepisami zaskarżonej decyzji w tym prawidłowość przyjętych rozwiązań i przebiegu spornej inwestycji oraz podnosząc, że w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji dojdzie do spadku wartości jego ziemi oraz że zostanie pozbawiony części gruntu rolnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Zatem zasadą jest wykonalność decyzji ostatecznej. Sąd jednak może, choć nie musi, stosownie do treści art. 61 § 3 p.p.s.a., na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności. Przesłanką wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest zajście niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie chodzi przy tym o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. Uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji zasadniczo spoczywa na stronie skarżącej (por. postanowienie NSA z 26 czerwca 2019 r. II OSK 1824/19). W sprawie niniejszej Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał, że skarżący nie uprawdopodobnił okoliczności uzasadniających objęcie zaskarżonej decyzji ochroną tymczasową – w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania nie podniósł bowiem żadnych okoliczności mogących świadczyć o niebezpieczeństwie wyrządzenia mu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Należy zauważyć, że wobec braku należytego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu rolą Sądu nie jest działanie za stronę i poszukiwanie dowodów na poparcie twierdzeń wnioskodawcy. To na wnioskodawcy spoczywa obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, tj. wykazania, że zaskarżona decyzja w razie wykonania mogłaby narazić ją na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, tak aby przekonać Sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Jednocześnie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonej w zaskarżonym postanowieniu oceny co do braku podstaw do uwzględnienia przedmiotowego wniosku zażalenie nie podważyło. Zwrócenia uwagi wymaga, że w istocie jedyną przywołaną przez skarżącego przesłanką mogącą ewentualnie świadczyć o niebezpieczeństwie wyrządzenia mu znacznej szkody w wyniku wykonania skarżonej decyzji jest okoliczność pozbawienia go części gruntu rolnego i spadku wartości należących do niego nieruchomości. Rozważając w tym kontekście kwestię wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej należy uwzględnić interesy społeczny i gospodarczy, które przemawiają za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie drogi, a także fakt, że jakkolwiek prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) i znajduje ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności w art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji), to nie jest jednakże prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje ww. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Mogą zatem zaistnieć sytuacje, w których niezbędne jest ograniczenie lub pozbawienie prawa własności, co jednak z mocy prawa podlega odszkodowaniu, natomiast wynikłe z wykonania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej szkody podlegają uwzględnieniu w trybie art. 18 specustawy drogowej. Mając zatem na względzie interes społeczny i gospodarczy jaki wynika z istoty realizacji dróg publicznych przy zagwarantowaniu przez ustawodawcę prawa do odszkodowania za ingerencję w prawo własności, należy stwierdzić, że kolizja interesu indywidualnego z interesem społecznym, co ma miejsce w niniejszej sprawie, nie może przesądzać o pozytywnym rozstrzygnięciu wniosku skarżącego, a tym samym prowadzić do uwzględnienia zażalenia. Wskazać należy, że jakkolwiek niewątpliwie w wyniku odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji dojdzie do władczej ingerencji władzy publicznej w zakres przysługującego skarżącemu dotychczas prawa własności jego nieruchomości, to jednakże jest to normalne następstwo decyzji wydanej w trybie specustawy drogowej. W art. 61 § 3 p.p.s.a. nie chodzi natomiast o zwykłą szkodę będącą normalnym następstwem realizacji decyzji, ale o taką szkodę, której rozmiary są większe niż zwykłe wywołane wykonaniem danego rodzaju aktu (zob. postanowienie NSA z dnia 24 września 2024 r., sygn. akt II OZ 492/24). Odnośnie natomiast pozostałych podniesionych w zażaleniu okoliczności nakierowanych na podważenie legalności zaskarżonej decyzji zwrócenia uwagi wymaga, że sama ewentualna wadliwość zaskarżonego rozstrzygnięcia nie może być traktowana jako przesłanka wstrzymania wykonania aktu. Na tym etapie postępowania Sąd administracyjny nie bada zasadności skargi, ani legalności aktu. Kwestie merytoryczne nie mogą być oceniane na etapie rozpoznawania przez Sąd wniosku o wstrzymanie wykonania aktu, albowiem doszłoby do nieuprawnionego "przedsądu". Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.