II OZ 285/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2092/22 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 lipca 2022 r. znak: KOC/2334/Ar/22 w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu postanawia: oddalić zażalenie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 25 lipca 2022 r. znak: KOC.2334/Ar/22 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 11 marca 2022 r. nr 32/PRD/22, wydaną na wniosek P. sp. z o.o., ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym, zjazdami i infrastrukturą techniczną na działkach nr ew. [...] z obrębu [...] położonych przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy. Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. (dalej: Wspólnota Mieszkaniowa) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy. W uzasadnieniu wskazano, że w ocenie skarżącej zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.), w postaci niebezpieczeństwa wystąpienia znacznej szkody po stronie Wspólnoty. Dalej wskazano, że niebezpieczeństwo wystąpienia znacznej szkody związane jest bezpośrednio z możliwością wystąpienia nieodwracalnych skutków dla Wspólnoty w sytuacji powstania planowanej nieruchomości w zaproponowanym przez inwestora kształcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 29 listopada 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2092/22 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 11 marca 2022 r. nr 32/PRD/22. W ocenie Sądu skarżąca nie wykazała, aby w związku z wykonaniem ww. decyzji zachodziło niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd wyjaśnił, że w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania aktu należy wskazać konkretną przesłankę z art. 61 § 3 p.p.s.a., na której opiera się wniosek, a także należycie uprawdopodobnić, że mogą zaistnieć takie okoliczności, że wskazana przesłanka może zaistnieć. Wniosku tego jednak nie można opierać wyłącznie na ogólnikowych stwierdzeniach. W ocenie Sądu argumentacja strony skarżącej jest ogólna i niewystarczająca, by wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji organu i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy. Dodał, że rozpoznając wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania aktu Sąd nie ocenia argumentacji samej skargi ani prawidłowości wydania zaskarżonego aktu pod kątem zgodności z prawem, ale to, czy wykonanie tego orzeczenia, jeszcze przed prawomocnym jego skontrolowaniem, może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wspólnota Mieszkaniowa wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Sądowi pierwszej instancji zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c. w zw. z art. 6 oraz art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, mimo iż skarżąca uprawdopodobniła przesłanki do wstrzymania wykonania wskazanych we wniosku decyzji. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że – wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji – we wniosku przytoczono istniejące niebezpieczeństwo wystąpienia znacznej szkody po stronie Wspólnoty Mieszkaniowej, które związane jest bezpośrednio z możliwością wystąpienia nieodwracalnych skutków dla skarżącej w sytuacji powstania planowanej nieruchomości w zaproponowanym przez inwestora kształcie. Wprawdzie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie zezwala na rozpoczęcie prac budowlanych, to nie jest jednak aktem, który nie pociąga za sobą żadnych skutków. W związku z jej obowiązywaniem inwestor jest uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Jeżeli więc nie sama treść decyzji, to skutki, jakie wywoła ona w przyszłości (wydanie pozwolenia na budowę i realizacja w oparciu o tę decyzję inwestycji, przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego decyzji o warunkach zabudowy), powodują wystąpienie trudnych do odwrócenia skutków, a więc spełniają się przesłanki określone w przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a. A tymi skutkami jest niebezpieczeństwo wystąpienia znacznej szkody związane bezpośrednio z możliwością wystąpienia nieodwracalnych skutków dla Wspólnoty w sytuacji powstania planowanej nieruchomości w zaproponowanym przez inwestora kształcie, tj. powstanie inwestycji, która na zawsze i nieodwracalnie wpłynie na otoczenie skarżącej. Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2092/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej wniesioną w tej sprawie. Wyrok nie jest prawomocny z uwagi na wniesioną przez Wspólnotę Mieszkaniową skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wyżej wymieniony przepis, choć przewiduje możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu na wniosek strony, to uzależnia skorzystanie z takiego środka prawnego w sytuacji, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Możliwość udzielenia ochrony tymczasowej została zatem ograniczona od wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w omawianym przepisie. Trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek. Innymi słowy, uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku, poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. W niniejszej sprawie we wniosku, jak również w zażaleniu, nie wykazano istnienia przesłanek, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz nie przywołano, poza ogólnikowymi twierdzeniami strony o możliwości wystąpienia w przyszłości pewnych uciążliwości związanych z realizacją obiektu ("powstanie inwestycji, która na zawsze i nieodwracalnie wpłynie na otoczenie skarżącej"), żadnej konkretnej argumentacji w tym zakresie, co zasadniczo nie pozwala na uwzględnienie przedmiotowego wniosku. Ponadto stwierdzić należy, że nie można mówić o ewentualnym niebezpieczeństwie spowodowania trudnych do odwrócenia skutków lub wyrządzenia znacznej szkody w odniesieniu do decyzji wydanej w przedmiocie warunków zabudowy. Decyzja ustalająca warunki zabudowy z reguły sama w sobie nie rodzi skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., co już samo w sobie czyni wniosek o wstrzymanie wykonania takiej decyzji nieskutecznym (por. postanowienie NSA z 19 kwietnia 2023 r., II OZ 177/23, CBOSA). Nie każda bowiem decyzja może podlegać wstrzymaniu na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., a do takich decyzji zalicza się decyzję o warunkach zabudowy. Uwzględniając w szczególności przepis art. 4 ust. 2 i art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) wskazać należy, że z samej istoty tego typu decyzji wynika, że jej wydanie nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też z nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Organy zaś nie mają możliwości użycia środka przymusu do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego ze stosownymi wnioskami, sama jednak nie daje podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji zamierzonej inwestycji bądź do przystąpienia do użytkowania. Jej cel ogranicza się do wskazania, czy inwestycja danego typu może w ogóle być zlokalizowana na konkretnej działce. Nie przesądza ona w żadnym wypadku o tym, czy opisane w niej przedsięwzięcie dojdzie rzeczywiście do skutku. Wprawdzie decyzja ustalająca warunki zabudowy jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego daje inwestorowi prawo wystąpienia do organu administracji architektoniczno-budowlanej o wydanie pozwolenia na budowę, jednakże z tego faktu nie można wywodzić, że okoliczność ta przemawia za przyznaniem stronie ochrony tymczasowej. Jeszcze raz należy bowiem podkreślić, że przedmiotowa decyzja ustalająca warunku zabudowy nie stanowi aktu, który dawałby podstawę inwestorowi do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji planowanej inwestycji, a tym samym wydanie takiej decyzji zasadniczo nie narusza na tym etapie inwestycyjnym praw strony skarżącej, nie powoduje dla niej żadnych realnych zagrożeń. Konkretne rozwiązania projektowe uwzględniające treść decyzji o warunkach zabudowy pojawiają się w projekcie budowlanym, który przedkładany jest na etapie postępowania o udzielenie stosownej zgody. Dopiero w udzieleniu przez organ architektoniczno-budowlany pozwolenia na realizację inwestycji można ewentualnie upatrywać wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 16 maja 2019 r., II OSK 1280/19; z 8 stycznia 2019 r., II OSK 3490/18; z 11 września 2018 r., II OZ 862/18; CBOSA). Tym samym Sąd pierwszej instancji zasadnie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej w sprawie decyzji. Jedynie na marginesie wskazać należy, że rozważenie możliwości udzielenia ochrony tymczasowej należało ograniczyć do zaskarżonej decyzji, bowiem decyzja organu pierwszej instancji, wobec wniesienia odwołania oraz nienadania jej przez organ rygoru natychmiastowej wykonalności, nie ma przymiotu wykonalności. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. oddalił zażalenie.