II OZ 28/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Go 530/23 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 czerwca 2023 r., nr SKO.Go/420-W.M./1130/23 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 13 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Go 530/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 czerwca 2023 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z dnia 4 sierpnia 2023 r. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 czerwca 2023 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 14 kwietnia 2023 r. ustalającą dla L. H. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku biurowego na budynek zamieszkania zbiorowego wraz z częścią usługowo-handlową oraz infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce o nr ewid. [...] w obrębie [...] przy ul. O. w G. W skardze sformułowany został nieumotywowany wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że w odniesieniu do decyzji ustalających warunki zabudowy, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany został pogląd, iż decyzje tego rodzaju nie wywołują skutków materialnoprawnych, ze względu na które kwalifikowałyby się do wykonania. Jej cel ogranicza się wyłącznie do wskazania, czy inwestycja danego typu może w ogóle być na konkretnej działce zlokalizowana. Ma charakter promesy, a więc rozstrzygnięcia o charakterze przygotowawczym, dającego inwestorowi prawo do wystąpienia do organu administracji architektoniczno-budowlanej o udzielenie pozwolenia na budowę. Ponieważ decyzja ta nie przesądza, czy opisane w niej przedsięwzięcie dojdzie do skutku, nie stanowi aktu upoważniającego inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji inwestycji, w następstwie jej wydania nie dochodzi do naruszenia praw osób trzecich, w tym naruszenia przybierającego postać wyrządzenia znacznej szkody lub nieodwracalnych skutków. Do ewentualnego ziszczenia się przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., może dojść dopiero na etapie postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Niezależnie od powyższego, odnosząc się jeszcze do okoliczności braku jakiegokolwiek umotywowania wniosku, Sąd pierwszej instancji zaznaczył, iż skorzystanie z możliwości ubiegania się o udzielenie ochrony tymczasowej wiąże się każdorazowo z obowiązkiem uzasadnienia wniosku na okoliczność spełnienia ustawowych, określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., przesłanek niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie jest bowiem rolą sądu administracyjnego, na etapie rozpoznawania przedmiotowego wniosku, czynienie ustaleń w zakresie istnienia zagrożeń płynących z wykonania aktu. Sąd ocenia tylko, czy w świetle przywołanej argumentacji przesłanki te zachodzą. Zażalenie na to postanowienie wniosła strona skarżąca, zarzucając naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności udzielenia ochrony tymczasowej dla uniemożliwienia spełnienia się przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Mając na uwadze powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że strona skarżąca nie podziela stanowiska wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu. Podniesiono, że zarówno organ drugiej, jak i pierwszej instancji nieprawidłowo uznały, że stroną postępowania nie mogą być mieszkańcy posiadający wyodrębnioną własność lokali z budynku przy ul. O. [...] oraz budynku przy ul. B. [...]. Strona skarżąca wskazała w zażaleniu, że w konsekwencji powyższego w przypadku tak dalece idącego zarzutu formalno – prawnego istotnego do rozstrzygnięcia w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie dopuszczenia w postępowaniu administracyjnym do udziału lub nie uprawnionych do tego stron, zdaniem strony skarżącej wypełnia to zakres ziszczenia się przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji wskazanej normy prawnej wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Należy więc co najmniej uprawdopodobnić wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Konieczne jest przy tym przytoczenie spójnej argumentacji, popartej faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Przez niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków należy rozumieć taki stan, w wyniku którego może zostać wyrządzona szkoda, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot świadczenia ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy jej pierwotnych cech. Przedmiotem wstrzymania, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., mogą być przy tym jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Wstrzymanie wykonania dotyczyć może jedynie sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania (por. postanowienie NSA z 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II GZ 306/15). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji wskazujące, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie posiada przymiotu wykonalności. Stwierdza ona jedynie istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego na danym terenie, który ma podlegać zmianie zagospodarowania z uwagi na planowaną tam inwestycję. Uwzględniając w szczególności art. 4 ust. 2 i art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), wskazać należy, że z samej istoty tego typu decyzji wynika, że ich wydanie nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też z nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Organy zaś nie mają możliwości użycia środka przymusu do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi aktu, który dawałby podstawę do rozpoczęcia robót budowlanych, a tym samym nie narusza – na tym etapie – inwestycyjnym praw strony w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania nieodwracalnych skutków. Decyzja o warunkach zabudowy daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego ze stosownymi wnioskami bądź może stanowić jedną z przesłanek legalizacji samowoli budowlanej, sama jednak nie daje podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji zamierzonej inwestycji bądź do przystąpienia do użytkowania. Tym samym nie może ona wiązać się ze znaczną szkodą lub powodować nieodwracalne skutki. Do takich skutków nie można zaliczyć możliwości wydania na jej podstawie w przyszłości stosownych zgód (związanych m.in. z pozwoleniem na budowę bądź przyjęciem zgłoszenia, czy też możliwością legalizacji samowoli budowlanej) przez właściwe organy administracyjne. Dopiero w jej wyniku, w toku innego postępowania, np. o pozwolenie na budowę bądź legalizacyjnego – prowadzonych w trybie ustawy – Prawo budowlane, zapadną odpowiednie rozstrzygnięcia, które być może wywołają skutki, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. A zatem aktualnie ocena w postępowaniu sądowoadministracyjnym części procesu inwestycyjno-budowlanego, jakim jest etap uzyskania warunków zabudowy, nie powoduje żadnych realnych dla strony skarżącej zagrożeń. Możliwość legalnego prowadzenia robót budowlanych jest bowiem związana z przepisami Prawa budowlanego. Określone skutki związane z etapem budowy mogą wynikać z udzielonych zgód budowlanych (a nie – decyzji o warunkach zabudowy), bo to na etapie ich uzyskiwania następuje skonkretyzowanie przyznanych praw dotyczących zakresu możliwej do zrealizowania inwestycji. Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji niewadliwie ocenił, że strona skarżąca nie wskazała na okoliczności, które potwierdzałyby jej stanowisko, że – decyzja o warunkach zabudowy – wywoła określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. skutki. Odnosząc się do argumentacji zażalenia podnieść należy, że wstrzymanie wykonania decyzji dotyczy tylko kwestii incydentalnej tj. zapewnienia stronie ochrony tymczasowej przed skutkami wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozpoznania skargi na tą decyzję. W tej sprawie strona wnioskująca o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przywołała w zażaleniu argumentację, która dotyczy kwestii merytorycznych oceny legalności zaskarżonej decyzji, tj. prawidłowości ustalenia przez organy kręgu stron postępowania. Tego rodzaju argumentacja nie może być przedmiotem oceny na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ponieważ stanowiłaby nieuprawniony przedsąd. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji sąd nie dokonuje oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, jako że przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. nie są tożsame z tymi, które decydują o zasadności skargi (por. postanowienie NSA z 12 marca 2021 r., I GSK 144/21, LEX nr 3161195). Stąd też argumenty podniesione w zażaleniu nie mogły stanowić podstawy oceny zasadności wstrzymania wykonania decyzji w niniejszej sprawie. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.