II OZ 260/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia R. P. i M. L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1919/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi R. P. i M. L. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 czerwca 2023 r., znak: DOR.7201.5.2023.ANE w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 13 października 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1919/23, po rozpoznaniu wniosku R. P. i M. L., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia 29 czerwca 2023 r., znak: DOR.7201.5.2023.ANE. Sąd podał, że pismem z dnia 2 sierpnia 2023 r. skarżący wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na postanowienie GINB z dnia 29 czerwca 2023 r. Postanowieniem tym GINB utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia 26 maja 2023 r., znak: DON.7201.14.2023.ANE, stwierdzające nieważność postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z dnia 3 czerwca 2020 r., nr 439/2020, uchylającego postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia 25 czerwca 2018 r., nr 580/2018, wstrzymujące skarżącym prowadzenie robót budowlanych przy "budowie budynku mieszkaniowego wielorodzinnego w zabudowie pierzowej na działce nr [...] obr. [...] [...] przy ul. [...] w K. oraz ustalające wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń doraźnych". W skardze został zawarty wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym go postanowieniem GINB. Sąd wskazał, że "wniosek ten został złożony ze względu na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody inwestorom mogących opiewać na ponad kilkanaście milionów złotych co skutkowałoby utratą płynności finansowej prowadzonej przez nich dzielności gospodarczej oraz zagroziłoby finansowej egzystencji ich rodzin". Sąd uznał, że złożony w niniejszej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania "zaskarżonej decyzji" nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż skarżący nie wykazali, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania aktu ma charakter wyjątkowy, dlatego też podstawy jej zastosowania powinny być dobrze uargumentowane, aby nie było wątpliwość, że wykonanie aktu jeszcze przed jego skontrolowaniem może wyrządzić znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki. Wyjaśnił, że nie można wniosku o wstrzymanie wykonania aktu opierać wyłącznie na ogólnych stwierdzeniach, czy argumentacji niepopartej konkretnymi odniesieniami do sytuacji wnioskodawców. Samo powołanie się na konsekwencje braku możliwości dalszego funkcjonowania obiektu budowlanego rzutujące na prowadzoną przez skarżących działalność nie uprawnia do oceny, że wykonanie "kwestionowanej decyzji" skutkować może wyrządzeniem stronie znacznej szkody w rozumieniu art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."). Skarżący nie przedstawili swojej sytuacji majątkowej, która to informacja pozwoliłaby ocenić, czy istotnie zachodzi przesłanka wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli skarżący podnosząc, że wykonanie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego tym postanowieniem postanowienia GINB z dnia 26 maja 2023 r., przed rozpoznaniem sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, może skutkować "trudnymi do odwrócenia konsekwencjami oraz powstaniem po stronie skarżących nieuzasadnionych szkód rażąco znacznych rozmiarów materialnych, mogących opiewać na ponad kilkanaście milionów złotych". Skarżący zaznaczyli także, że "sytuacja taka będzie potencjalnie możliwa w przypadku gdyby w ramach wykonania rzeczonych, niezasadnych postanowień GINB organy nadzoru budowlanego niższego szczebla posługując się min. regulacjami z przepisu art. 50 i dalszymi ustawy prawo budowlane postanowiły wszcząć postępowania administracyjne mające na celu represje administracyjne w obszarze przeprowadzonego dotychczas przez inwestorów procesu budowlanego". Ponadto, "skarżący wyartykułowali, że potencjalnie możliwe do zaistnienia nieuzasadnione represje administracyjne, podjęte przez organy nadzoru budowlanego niższego szczebla mogą wywołać szkody i obciążenia majątkowe znacznych rozmiarów, co będzie skutkowało utratą płynności finansowej prowadzonej przez inwestorów działalności gospodarczej jak i będzie mogło zagrozić finansowej egzystencji rodzin skarżących". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest uzależnione od działań podjętych przez podmiot domagający się przyznania mu tego rodzaju ochrony. Nie może on przy tym powołać się wyłącznie na niebezpieczeństwo powstania jakiejkolwiek szkody, lecz musi wykazać, że szkoda, która powstanie na skutek wykonania decyzji/postanowienia, będzie znaczna, a skutki wykonania decyzji/postanowienia trudne do odwrócenia. Oznacza to, że obowiązek dowodzenia w tym zakresie spoczywa na wnioskodawcy, a nie na sądzie. Sąd jedynie ocenia, czy w istocie wskazana przez stronę szkoda ma znaczny rozmiar lub istnieje niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu skarżący winien tak określić szkodę lub w taki sposób wskazać skutki, które nastąpiłyby w związku z wykonaniem decyzji/postanowienia, by sąd mógł stwierdzić w oparciu o konkretne dane, okoliczności, dokumenty, że wielkość szkody jest znaczna, a skutki trudne do odwrócenia. Przy czym należy zauważyć, że przez pojęcie "znacznej szkody" należy rozumieć taką szkodę majątkową i niemajątkową, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast "trudne do odwrócenia skutki" to takie prawne lub faktyczne konsekwencje, które powodują trwałą zmianę, przy czym powrót do stanu poprzedniego następuje tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Na marginesie, odmowa wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia odnosi także skutek do postanowienia GINB z dnia 26 maja 2023 r. wydanego w I instancji administracyjnej. Samo powoływanie się na konsekwencje w sferze finansowej nie uprawnia do oceny, iż wykonanie kwestionowanego postanowienia skutkować może wyrządzeniem stronie znacznej szkody w rozumieniu art. 61 § p.p.s.a. Dla spełnienia przesłanki warunkującej wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu konieczne jest wykazanie, że w następstwie jego wykonania uszczuplenie majątkowe będzie "znaczne" dla strony skarżącej. Skoro strona skarżąca odwołuje się do skutków w sferze finansowej to powinna wskazać kwotę potencjalnych strat i szkód. Nie czyni zadość prawidłowemu uzasadnieniu wniosku ogólne stwierdzenie, że "z całą pewnością straty i szkody mogą być wysokie, jak również z całą pewnością mogą one doprowadzić do zagrożenia egzystencji firm i rodzin skarżących". Także bliżej nieskonkretyzowana możliwość nałożenia na inwestorów obowiązków przez organ w toku dalszego prowadzenia postępowania (zwana przez skarżących represją administracyjną), która może się wiązać z obciążeniem finansowym, jako hipotetyczna nie może stanowić podstawy do udzielenia ochrony tymczasowej. Ponadto, zauważyć trzeba, że ewentualne wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia wraz z postanowieniem go poprzedzającym w przedmiocie stwierdzenia nieważność postanowienia WINB z dnia 3 czerwca 2020 r. nie zmieniłoby sytuacji strony skarżącej, która wykreowała się w następstwie wydanego prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z dnia 23 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 82/18 (uchylającego pozwolenie na budowę). Możliwe jest bowiem dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do inwestycji skarżących bez względu na to, czy "zawieszone" (wstrzymane) byłoby stwierdzenie nieważności ww. postanowienia WINB. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.