II OZ 208/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 września 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1153/23 o wstrzymaniu wykonania decyzji nr 59/2023 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2023 r., znak PINB-l-5160.26.20.14. w sprawie ze skargi T.N. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 lipca 2023 r., nr 530/2023 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i odmówić wstrzymania wykonania decyzji nr 59/2023 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2023 r., znak PINB-l-5160.26.20.14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 22 września 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1153/23 w sprawie ze skargi T.N. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 lipca 2023 r., nr 530/2023 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, wstrzymał wykonanie decyzji nr 59/2023 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie z 13 kwietnia 2023 r., znak PINB-l-5160.26.20.14. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W wyżej powołanej skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nr 59/2023 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu krakowskiego — ziemskiego w Krakowie z 13 kwietnia 2023 r., znak: PINB-I-5160.26.20.14 nakazującej rozbiórkę kiosku gastronomicznego usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości O., gmina S. z powodu wykonania robót – pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem PINB nr 992/2020 z 21 grudnia 2020 r. Decyzją tą skarżący został zobowiązany do przeprowadzenia – w jego ocenie – rozbudowanych i niemożliwych do odwrócenia robót budowlanych, prowadzących do rozbiórki w całości usytuowanej na należącej do niego działce budowli. Zdaniem skarżącego, niezawieszenie wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę do czasu wydania prawomocnego orzeczenia, będzie się wiązać z koniecznością poniesienia znacznych kosztów, a skutki wykonania nałożonych obowiązków niemożliwe będą do cofnięcia. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym przyjmuje się, że co do zasady wykonanie robót budowlanych związanych z demontażem lub rozbiórką pociąga za sobą trudne do odwrócenia skutki i wiąże się z koniecznością poniesienia znacznych nakładów finansowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że wniosek zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu strona skarżąca w sposób dostateczny wykazała spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."). Sąd zgodził się z poglądem, że wykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego ze swej istoty wywołuje trudne do odwrócenia skutki w postaci unicestwienia istniejącego obiektu budowlanego. Wykonanie rozbiórki zwykle wiąże się też z koniecznością poniesienia znacznych kosztów. Zdaniem Sądu zasadne jest więc udzielenie skarżącemu ochrony tymczasowej w żądanym przez niego zakresie. Zażalenie na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zostało złożone przez O., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Na podstawie art. 194 § 3 w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a. wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 września 2023 r. (sygn. akt II SA/Kr 1153/23) przez orzeczenie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji nr 59/2023 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie z 13 kwietnia 2023 r., znak: PINB-1-5160.26.20.14, ewentualnie na podstawie art. 194 § 3 w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2023 r. (sygn. akt Il SA/Kr 1153/23) i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 61 § 3 ustawy p.p.s.a. przez wstrzymanie wykonania decyzji nr 59/2023 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie z 13 kwietnia 2023 r., znak: PINB-l-5160.26.20.14. podczas gdy wnoszący skargę do WSA na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji, nie wykazał, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wyrokiem z dnia 31 października 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę T.N. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 lipca 2023 r., nr 530/2023 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że postępowanie zażaleniowe w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności toczy się po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę, który nie stał się jeszcze prawomocny. Uwzględniając powyższe okoliczności, należy zauważyć, że celem przyznania ochrony tymczasowej jest stworzenie warunków zapewniających skuteczną realizację orzeczenia sądowego. W przypadku wyeliminowania przez sąd administracyjny z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego, który w czasie trwania postępowania sądowego wywołał nieodwracalne skutki prawne lub wyrządził adresatowi znaczną szkodę wykonanie takiego orzeczenia będzie nieskuteczne. Udzielenia ochrony tymczasowej skarżący może domagać się od organu administracji bezpośrednio po wniesieniu skargi (art. 61 § 2 p.p.s.a.) lub od sądu – po przekazaniu sądowi skargi (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Zgodnie z art. 61 § 6 p.p.s.a. wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci moc z dniem wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę (pkt 1) albo uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę (pkt 2). Skarżący ma więc prawo ubiegania się o udzielenie ochrony tymczasowej od dnia wniesienia skargi do dnia uprawomocnienia się wyroku oddalającego skargę. W przypadku uwzględnienia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny ochrona ta następuje z mocy prawa (art. 152 § 1 p.p.s.a.), chyba że sąd postanowi inaczej. W przypadku zaś nieprawomocnego oddalenia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, postępowanie zażaleniowe dotyczące wydanego przed wyrokiem postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności nie staje się bezprzedmiotowe. Kompetencje do orzekania w tym przedmiocie w postępowaniu zażaleniowym nadal przysługują Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do dnia uprawomocnienia się wyroku sądu I instancji. Następnie należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając zażalenie działa w warunkach określonych w art. 197 § 2 p.p.s.a., stanowiącym, że do postępowania toczącego się na skutek zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej. Przy czym odpowiednie stosowanie tych przepisów nie obejmuje art. 176 p.p.s.a. Wynika to wyraźnie z art. 194 § 3 p.p.s.a., który w sposób wyczerpujący określa wymagania formalne zażalenia. Zatem w postępowaniu zażaleniowym nie obowiązuje zasada związania granicami środka odwoławczego, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. Niezależenie zatem od zarzutów oraz argumentacji podniesionej przez żalącego należało w postępowaniu zażaleniowym zbadać, czy zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem wywiedzionego zażalenia jest wstrzymanie wykonania decyzji nr 59/2023 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu krakowskiego — ziemskiego w Krakowie z 13 kwietnia 2023 r., znak: PINB-I-5160.26.20.14 nakazującej rozbiórkę kiosku gastronomicznego, gdzie Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 12 lipca 2023 r., nr 530/2023 odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od tejże właśnie decyzji, które z kolei jest przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu przed Sądem I instancji. Wbrew zapatrywaniu żalącego, istota sporu w niniejszej sprawie nie sprowadza się do oceny wykazania zajścia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, tym samym spełnienia przesłanek dla udzielenia ochrony tymczasowej, lecz do oceny prawidłowości stwierdzenia przez Sąd I instancji, że w ramach sądowej kontroli postanowienia odmawiającego przywrócenia terminu do wniesienia odwołania jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma uchwała podjęta w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2023 r., sygn. akt II GPS 2/22, zgodnie z którą: "W postępowaniu sądowoadministracyjnym, zainicjowanym skargą na postanowienie: a) stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, b) o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, c) stwierdzające niedopuszczalność odwołania, – nie jest dopuszczalne, na podstawie art. 61 § 3 (...) (p.p.s.a. – przyp. NSA), wstrzymanie wykonania decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji." Jak wynika z uzasadnienia cytowanej uchwały "sprawa zainicjowana skargą na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, czy też postanowienie o niedopuszczalność odwołania ma charakter procesowy, w takim przypadku złożony w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia nie może być uwzględniony, albowiem zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, nie ma bowiem charakteru materialnoprawnego. Natomiast złożony w takich okolicznościach wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji, dotyczy decyzji, która nie została podjęta w postępowaniu prowadzonym w granicach tej samej sprawy, a więc sprawy zainicjowanej wniesioną skargą." Z przedstawionych wyżej względów należało uznać, że zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawu, natomiast przyjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena zasadności zażalenia jako wystarczająca dla uchylenia zaskarżonego postanowienia sprawia, że pozostałe zarzuty w nim podniesione tracą na znaczeniu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.