II OZ 2020/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J.Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 listopada 2025 r., sygn. akt II SA/Bk 1728/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J.Z. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 1 września 2025 r., nr AB-II.7840.6.7.2025.PA w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 7 listopada 2025 r., sygn. akt II SA/Bk 1728/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie ze skargi J.Z. odmówił wstrzymania wykonania decyzji Wojewody Podlaskiego z 1 września 2025 r., nr AB-II.7840.6.7.2025.PA w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wskazaną wyżej decyzją Wojewoda Podlaski utrzymał w mocy decyzję Starosty Białostockiego z 5 czerwca 2025 r. o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu M. i P.L. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w odległości 1,5 m od granicy z działką nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną, tj. doziemną zewnętrzną instalacją elektroenergetyczną, doziemną zewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej oraz wewnętrzną i doziemną instalacją gazową na działce nr [...] w obrębie ewid. [...]. Skarga J.Z. na powyższą decyzję Wojewody Podlaskiego wpłynęła do Sądu Administracyjnego 21 października 2025 r. i została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Bk 1728/25. W skardze skarżący wniósł o unieważnienie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie inwestorów do wstrzymania rozpoczętych prac inwestycyjnych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego do czasu rozstrzygnięcia skargi przez WSA. Wyjaśnił, że inwestorzy 15 września 2025 r. rozpoczęli budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego poprzez wykonanie do chwili obecnej wykopów pod fundamenty, zaszalowanie, zazbrojenie i zabetonowanie ław fundamentowych, wykonanie ścian fundamentowych, zaszalowanie i uzbrojenie wieńca w poziomie posadzki parteru oraz jego zabetonowanie. Skarżący wskazał też, że jego działka sąsiadującą z działką inwestorów jest działką siedliskową w ramach gospodarstwa rolnego i na całej długości większej niż długość działki inwestorów o nr [...] jest działką niezabudowaną, a przy takim usytuowaniu budynku mieszkalnego jakakolwiek budowa budynku inwentarskiego lub budynku gospodarczego na jego działce będzie niemożliwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że wniosek o wstrzymanie nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu zarówno ewentualny negatywny wpływ oddziaływania inwestycji, jak też jej skutki w postaci braku możliwości, przy takim usytuowaniu budynku mieszkalnego, jakakolwiek budowy budynku inwentarskiego lub budynku gospodarczego na działce skarżącego, ale również błędy w stosowaniu prawa nie wypełniają przesłanek wstrzymania wykonania aktu, lecz w istocie są merytorycznymi zarzutami pod adresem zaskarżonej decyzji. Ewentualna niezgodność decyzji z prawem, która będzie przedmiotem oceny sądu w dalszym toku postępowania, jest kwestią niezależną od ochrony tymczasowej. Ponadto Sąd zaznaczył, że wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę zasadniczo stanowi zawsze dużą dolegliwość dla inwestora, mogącą nierzadko spowodować większą szkodę niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżone pozwolenie na budowę. Realizacja decyzji o pozwoleniu na budowę niewątpliwe prowadzi do zmiany stanu nieruchomości i w konsekwencji może spowodować powstanie trudnych do odwrócenia skutków związanych z jej przeobrażeniem, jednakże skutki te, jeżeli mają prowadzić do wstrzymania wykonania udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę, z uwagi na konieczność rozważenia sprzecznych interesów uczestników postępowania należy zawsze szczegółowo uzasadnić i w koniecznym zakresie wykazać je we wniosku. W ocenie Sądu wniosek skarżącego nie zawiera przekonujących argumentów, które przemawiałyby za udzieleniem mu ochrony. Skarżący nie uprawdopodobnił bowiem, że wykonanie decyzji może narazić go na niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."). Konieczność wyważenia racji przemawiających za uwzględnieniem wniosku skarżącego oraz interesów inwestorów powoduje, że składający wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji był obowiązany do szczegółowego uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za jego zasadnością. Skarżący wskazał natomiast jedynie ogólnikowo, że jego działka sąsiaduje z działką inwestorów i jest to działka siedliskowa w ramach gospodarstwa rolnego i na całej długości większej niż długość działki inwestorów o nr [...] jest niezabudowana, a przy takim usytuowaniu budynku mieszkalnego inwestorów jakakolwiek budowa budynku inwentarskiego lub budynku gospodarczego na jego działce będzie niemożliwa. O ile realizacja zamierzenia budowlanego prowadzi często do trwałej zmiany, chociaż na różną skalę, otoczenia inwestycji, to w ramach rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, przedmiot oceny stanowi jedynie to, czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem, może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom strony. Nie chodzi tutaj o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację taką, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionego w sposób istotny i trwały będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków. Takich okoliczności skarżący, zarówno we własnej sferze majątkowej (utrata wartości nieruchomości), zdrowotnej (narażenie zdrowia i życia), czy innej (zagrożenie dla środowiska), w sposób należyty i przekonywujący, nie wykazał. Sąd zaznaczył również, że prowadzenie prac przez inwestorów, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na ich wyłączne ryzyko, kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie uchylenia zaskarżonego aktu, będzie obciążać właśnie ich. Zażalenie na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł J.Z. W uzasadnieniu wskazał, że wnosił o zobowiązanie przez WSA w Białymstoku inwestorów M i P.L. do nierozpoczynania prac przygotowawczych i inwestycyjnych związanych z zakresem pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego do czasu rozstrzygnięcia skargi przez WSA. Żalący podniósł, że ta troska z jego strony była spowodowana faktem, aby inwestorzy do czasu rozstrzygnięcia skargi nie ponosili wydatków inwestycyjnych, gdyby w przypadku stwierdzenia wad w wydanej decyzji Wojewody Podlaskiego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku dokonałby jej ewentualnego uchylenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że celem przyznania ochrony tymczasowej jest stworzenie warunków zapewniających skuteczną realizację orzeczenia sądowego. W przypadku wyeliminowania przez sąd administracyjny z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego, który w czasie trwania postępowania sądowego wywołał nieodwracalne skutki prawne lub wyrządził adresatowi znaczną szkodę wykonanie takiego orzeczenia będzie nieskuteczne. Udzielenia takiej ochrony skarżący może domagać się od organu administracji bezpośrednio po wniesieniu skargi (art. 61 § 2 p.p.s.a) lub od sądu – po przekazaniu sądowi skargi (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że skarżący nie wykazał, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wskutek realizacji przez inwestora pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z infrastrukturą techniczną, tym samym wnioskujący nie wykazał przesłanek do zastosowania ochrony tymczasowej, mimo że to na nim spoczywa obowiązek uprawdopodobnienia zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Ochrona tymczasowa w toku postępowania sądowoadministracyjnego ma charakter wyjątkowy i jest stosowana tylko w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. W każdej tego typu sprawie musi być zatem zbadana kwestia zaistnienia przesłanek do zastosowania ochrony tymczasowej w kontekście konkretnych okoliczności sprawy i argumentacji skarżącego. Trzeba też zwrócić uwagę na ugruntowane stanowisko orzecznictwa, że wykonanie obiektu budowlanego jest zdarzeniem faktycznym, które można odwrócić. Poza tym wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę należy traktować w sposób wyjątkowy, a oceniając okoliczności powołane we wniosku o wstrzymanie wykonania takiej decyzji pamiętać należy o tym, jakie konsekwencje takie wstrzymanie będzie miało dla inwestora. Postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji prowadzi do wyłomu od zasady wykonalności decyzji. Niezależnie od powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w niniejszej sprawie powołanie się na następstwa w postaci: "aby inwestorzy do czasu rozstrzygnięcia skargi nie ponosili wydatków inwestycyjnych" nie może uzasadniać uznania, że przesłanki dla zastosowania ochrony tymczasowej zostały spełnione. Należy podkreślić, że z przytoczonych w zażaleniu, tożsamych do wniosku, stwierdzeń, nie sposób ocenić stopnia szkody, która mogłaby być wyrządzona wykonaniem zaskarżonej decyzji. Końcowo należy zgodzić się z Sądem I instancji, iż udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może sprowadzać się jedynie do powstrzymania procesu inwestycyjnego jako takiego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.