II OZ 2017/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 sierpnia 2025 r. sygn. akt II SA/Wr 529/25 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 16 grudnia 2024 r. Nr 1311/2024 w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie w całości i wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lwówku Śląskim z dnia 30 października 2024 r., nr 37/2024; 2. zwrócić K. S. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu uiszczony wpis od zażalenia w kwocie 100 (słownie: sto) złotych.

K. S. (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "DWINB") z dnia 16 grudnia 2024 r. nr 1311/2024, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lwówku Śląskim (dalej: "PINB") z dnia 30 października 2024 r., nr 37/2024 nakazującą skarżącej rozbiórkę budynku gospodarczego wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W złożonej skardze skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji PINB z dnia 30 października 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2025 r., sygn. akt II SA/Wr 529/25, na zasadzie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm., dalej: "P.p.s.a."), odmówił wstrzymania wykonania decyzji PINB z dnia 30 października 2024 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w sprawie brak jest podstaw do wstrzymania wykonania decyzji organu pierwszej instancji, bowiem skarżąca nie wystąpiła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Charakter zaskarżonej decyzji polegającej na utrzymaniu w mocy merytorycznego rozstrzygnięcia PINB z dnia 30 października 2024 r. powoduje, że nawet w przypadku wstrzymania decyzji organu pierwszej instancji, ale bez jednoczesnego wstrzymania zaskarżonej do sądu decyzji, dokonane wstrzymanie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji nie odniesie oczekiwanego przez skarżącą skutku prawnego. Nadal bowiem skuteczna będzie decyzja DWINB, utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Nie jest możliwe wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji, jeżeli z uwagi na brak wniosku skarżącej, sąd nie może wstrzymać wykonania zaskarżonej decyzji. W zażaleniu na odmowne postanowienie Sądu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji o nakazaniu rozbiórki budynku gospodarczego. W uzasadnieniu podniosła, że z uwagi na nieznajomość prawa błędnie wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji, zamiast zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 61 § 1 P.p.s.a. wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże po przekazaniu sądowi skargi, stosownie do art. 61 § 3 P.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności. Następuje to w przypadku uprawdopodobnienia przez wnioskującego wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Zaistnienie przynajmniej jednej z dwóch wymienionych w powołanym na wstępie przepisie przesłanek uzasadnia wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności, wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że orzeczenie o wstrzymaniu wykonania aktu w pierwszej kolejności dotyczy zaskarżonego aktu, a w dalszej kolejności innych aktów wydanych w granicach tej samej sprawy. Nie ma jednak podstaw, aby uznawać tą regułę za bezwzględną w tym znaczeniu, że nie jest możliwe wstrzymanie wyłącznie innego aktu niż zaskarżony, o ile został on wydany w granicach tej samej sprawy (por. postanowienia NSA z 12 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2861/13, LEX nr 1405796 i 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II OZ 1231/13, LEX nr 1568332). Zasadniczo jednak należy stwierdzić, że rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 61 § 3 P.p.s.a. należy wziąć pod uwagę okoliczności konkretnej rozpoznawanej sprawy. W przypadku wątpliwości co do zakresu żądania zawartego we wniosku sąd administracyjny, zgodnie z wyrażoną w art. 6 P.p.s.a. zasadą udzielania pomocy stronom występującym w sprawie bez profesjonalnego pełnomocnika, winien udzielić stronie niezbędnych pouczeń co do czynności procesowych. W rozpoznawanej sprawie zarówno decyzja DWINB z dnia 16 grudnia 2024 r., jak i decyzja PINB z dnia 30 października 2024 r. wydane zostały w granicach tej samej sprawy. Wszak zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji nakazującą skarżącej rozbiórkę budynku gospodarczego. W skardze, sporządzonej na druku pobranym z internetu, niebędącym urzędowym formularzem, skarżąca jako organ, którego działanie zaskarżyła, oznaczyła DWINB, który wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję PINB. Kopie obu tych decyzji skarżąca dołączyła do skargi, czego nie wymagają przepisy regulujące postępowanie przed sądami administracyjnymi. Z zawartego w skardze żądania i krótkiego uzasadnienia wynika, że wolą skarżącej było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji nakazującej rozbiórkę budynku. W ocenie skarżącej, występującej w sprawie bez profesjonalnego pełnomocnika, decyzją tą była utrzymana w mocy przez DWINB decyzja PINB w Lwówku Śląskim, która została wydana po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Skarżąca w swej argumentacji nawiązała także do pism i postanowień wydanych przez ten organ przed podjęciem decyzji, stąd wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji skarżąca odniosła do decyzji PINB. Sąd pierwszej instancji rozpoznając wniosek dostatecznie nie uwzględnił tych okoliczności przyjmując, że skoro żądanie wstrzymania wykonania nie dotyczy zaskarżonej decyzji, wniosek nie mógł zostać uwzględniony. Z takim stanowiskiem, będącym wyrazem nadmiernego formalizmu, Naczelny Sąd Administracyjny nie może się zgodzić. Sąd pierwszej instancji, mając na uwadze przedstawione okoliczności, nie powinien mieć wątpliwości, że wniosek dotyczy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji o nakazaniu rozbiórki. Jeśli zaś przyjął, że wniosek nie obejmuje zaskarżonej decyzji, a wyłącznie decyzję organu pierwszej instancji, przed podjęciem postanowienia powinien był wezwać skarżącą do sprecyzowania wniosku, kierując się dyrektywą wynikającą z art. 6 P.p.s.a. Przepis ten ma na celu zabezpieczenie strony, niekorzystającej z fachowej pomocy prawnej, przed pozbawieniem jej wpływu na toczący się proces i realizację jej uprawnień. Wezwanie skarżącej do sprecyzowania wniosku byłoby tym bardziej uzasadnione, że zwróciła się ona do sądu o ochronę swoich praw podmiotowych, składając skargę na decyzję ostateczną (pomijając zasadność skargi) domagając się w niej udzielenia ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania nałożonego na nią obowiązku rozbiórkowego, upatrując jego źródło w decyzji organu pierwszej instancji. Ponownie należy stwierdzić, że skoro z treści skargi wynikało jednoznacznie, jaki cel chce osiągnąć skarżąca swoim wnioskiem, a jednocześnie pomiędzy tym celem a sformułowaniem wniosku o wstrzymanie wykonania wynika nieścisłość, to mogła ona zostać usunięta przez wezwanie skarżącej do precyzyjnego sformułowania treści żądania. Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji ograniczył się do literalnego odczytania treści samego wniosku zawartego w skardze, błędnie przyjmując, że dotyczy on wstrzymania wykonania wyłącznie decyzji organu pierwszej instancji. Nie sposób nie zauważyć, że skarżąca w zażaleniu po zapoznaniu się z motywami Sądu pierwszej instancji wskazała już jednoznacznie, że jej żądanie dotyczy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Z tych przyczyn zaskarżone postanowienie nie mogło się ostać. Rozpoznając zaś wniosek w zakresie sprecyzowanym w zażaleniu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasługuje on na uwzględnienie przez udzielenie tymczasowej ochrony. Celem instytucji wstrzymania wykonania decyzji jest bowiem ukształtowanie stosunków do czasu prawomocnego rozpoznania sprawy, w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom (zob. np. postanowienia NSA z 23 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 476/11, LEX nr 957429 i 9 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 1446/14, LEX nr 1482908). Chodzi głównie o skutki faktyczne, które nie mogą zostać odwrócone w sposób niewymagający znacznego nakładu sił i środków. Wykonanie rozbiórki przed prawomocnym rozpoznaniem sprawy przez sąd, co do zasady, wiąże się natomiast z trwałą zmianą rzeczywistego stanu obiektu. W razie uwzględnienia skargi może okazać się, że decyzja ta była wadliwa, a wobec tego może powstać kwestia powrotu do stanu, który istniał przed jej wykonaniem, to zaś wiąże się z poniesieniem kosztów. Na obecnym etapie postępowania sądowego nie można tego ani przewidzieć, ani przesądzić. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 61 § 3 i art. 197 § 1 i 2 oraz - w zakresie kosztów związanych z wniesieniem zażalenia - art. 232 § 1 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.