II OSK 3085/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Spółka jawna [...] w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 września 2024 r. sygn. akt II SA/Bk 407/24 w sprawie ze skargi E. Spółka jawna [...] w B. na uchwałę Rady Miasta Białystok z dnia 19 czerwca 2023 r. nr LXXII/993/23 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla A. w Białymstoku w rejonie ulic [...] i [...] oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 5 września 2024 r., II SA/Bk 407/24, oddalił skargę E. Spółka jawna [...] w B. (dalej Spółka) na uchwałę Rady Miasta Białystok (dalej Rada Miasta) z 19 czerwca 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w B. w rejonie ulic [...] i [...]. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t.Dz.U.2023.40; dalej u.s.g.), zaskarżyła do WSA uchwałę Rady Miasta Białystok nr LXXII/993/23 z dnia 19 czerwca 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w B. w rejonie ulic [...] i [...] (Dz. Urz. Woj. Podl. 2023.3395) w części, tj. w zakresie obszaru numer [...] obejmującego działki o numerach geodezyjnych: [...] w obrębie [...] w B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił wniesioną skargę. Sąd podał, że opisane w uzasadnieniu etapy odpowiadają kolejności czynności planistycznych wynikającej z art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.Dz.U.2023.977 ze zm.; dalej u.p.z.p.), nie budzą wątpliwości pod względem merytorycznym i nie uzasadniają oceny o wystąpieniu istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. Nie było też potrzeby powtórzenia któregoś z etapów. W ocenie Sądu w okolicznościach tej sprawy nie doszło również do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu. Zasady sporządzania planu dotyczą jego merytorycznej zawartości (przyjętych w nim ustaleń, części tekstowej, graficznej oraz załączników), a także standardów dokumentacji planistycznej. WSA wskazał, że główny zarzut Spółki dotyczy naruszenia art. 28 § 1 u.p.z.p. poprzez nadużycie władztwa planistycznego, naruszenie zasady proporcjonalności i prawa własności. W ocenie Sądu, organ planistyczny należycie wyważył interes publiczny i prywatny, a przytoczona argumentacja Rady Miasta uzasadnia prawidłowość przyjętych rozwiązań planistycznych. Odnosząc się w uzasadnieniu wyroku szeroko do każdego z zarzutów skargi, Sąd stwierdził, że pomimo wielości tych zarzutów kwestionowany miejscowy plan nie prowadzi do zaprzeczenia treści prawa własności Spółki, nie zmienia przeznaczenia zabudowy istniejącej na nieruchomości Spółki, a także nie ogranicza sposobu korzystania z tejże nieruchomości. Żaden więc z zarzutów sformułowanych w skardze nie wskazuje na istotność naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, tj. nie wskazuje na nieproporcjonalne użycie władztwa planistycznego. Nie doszło zatem do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 u.p.z.p. Nie stwierdzono też innych podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części. Sąd zaakcentował, że Spółka nie zgłaszała żadnych wniosków, protestów bądź zarzutów do projektu planu. W opinii WSA, w razie braku takich działań ze strony właściciela nieruchomości objętych planem miejscowym, trudno skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie władztwa planistycznego. Ponadto, w ocenie Sądu, wprowadzone zaskarżonym planem na obszarze 8.2U, UC nowe rozwiązania komunikacyjne w praktyce mogą wręcz poprawić atrakcyjność tego terenu również z punktu widzenia Spółki prowadzącej na tym obszarze działalność gospodarczą polegającą na wynajmie lokali komercyjnych. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.): a) art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez niezastosowanie w sprawie, b) art. 140 kodeksu cywilnego przez niezastosowanie w sprawie, c) art. 101 § 1 u.s.g. przez niezastosowanie w sprawie, d) art. 28 u.p.z.p. przez wadliwe zastosowanie; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.: a) art. 104 zdanie 2 p.p.s.a., poprzez niezażądanie przez przewodniczącego od profesjonalnego pełnomocnika organu złożenia załączników do protokołu w postaci wydruków popierających oświadczenia pełnomocników organu, będących podstawą wyrokowania, b) art. 106 § 5 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. i w zw. z art. 244 § 1 k.p.c., przez przyjęcie że wydruki okazane przez pracowników organu Sądowi na rozprawie są dokumentami urzędowymi, mającymi wartość dowodów będących podstawą wyrokowania, c) art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie przez przewodniczącego sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, kiedy Sąd przyjął za podstawę wyrokowania wydruki okazane przez pracowników organu na rozprawie - niebędące częścią akt sprawy - i o zapoznanie się z którymi pełnomocnik skarżącej musiał ubiegać się u władzy na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, d) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie przez Sąd skarżonego wyroku nie wyłącznie na podstawie akt sprawy, ale także na podstawie wydruków okazanych przez pracowników organu na rozprawie, niebędących częścią akt sprawy i niebędących dowodami urzędowymi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Białystok wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istota wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, że Sąd I instancji zaakceptował naruszającą prawo uchwałę podjętą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wydając zaskarżony wyrok oparł się okazywanych na rozprawie przez pracowników organu wydrukach. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, WSA nie oparł swojego rozstrzygnięcia na takich wydrukach. Przeciwnie – z motywów wyroku wynika, że rozstrzygnięcie zostało podjęte na podstawie akt sprawy, a wskazywane przez Spółkę wydruki nie były w ogóle uwzględnione przez Sąd I instancji i nie były przez ten Sąd brane pod uwagę. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 104 zdanie 2 p.p.s.a., "poprzez niezażądanie przez przewodniczącego od profesjonalnego pełnomocnika organu złożenia załączników do protokołu w postaci wydruków popierających oświadczenia pełnomocników organu, będących podstawą wyrokowania", podkreślić należy, iż Sąd nie może zastępować pełnomocnika strony i za stronę uzupełniać materiał dowodowy. Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 106 § 5 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. i w zw. z art. 244 § 1 k.p.c., przez przyjęcie że wydruki okazane przez pracowników organu Sądowi na rozprawie są dokumentami urzędowymi, mającymi wartość dowodów będących podstawą wyrokowania, bowiem z motywów zaskarżonego wyroku nie wynika, aby te wydruki miały wpływ na wynik sprawy. Z tego samego powodu nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. "poprzez uznanie przez przewodniczącego sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, kiedy Sąd przyjął za podstawę wyrokowania wydruki okazane przez pracowników organu na rozprawie - niebędące częścią akt sprawy - i o zapoznanie się z którymi pełnomocnik skarżącej musiał ubiegać się u władzy na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej". Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki, jak już wyżej zasygnalizowano, Sąd nie przyjął za podstawę wyrokowania wydruków okazanych przez pracowników organu na rozprawie, a co najwyżej mógł uznać, że potwierdzają one ustalenia poczynione na podstawie akt sprawy, choć na takie wydruki się nie powoływał. Nie one jednak były podstawą poczynienia istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń. Z podobnych względów nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. "poprzez wydanie przez Sąd skarżonego wyroku nie wyłącznie na podstawie akt sprawy, ale także na podstawie wydruków okazanych przez pracowników organu na rozprawie, niebędących częścią akt sprawy i niebędących dowodami urzędowymi". Podkreślić należy, że jeżeli zostały spełnione przesłanki z art. 106 § 3 p.p.s.a. (a skarga kasacyjna nie zarzuca naruszenia tego przepisu), to nie jest naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie dowodów przeprowadzonych na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. W niniejszej sprawie Sąd I instancji dopuścił dowód z dokumentów dołączonych do skargi. Raz jeszcze zaznaczyć trzeba, że wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki, WSA nie wydał zaskarżonego wyroku na podstawie wydruków okazanych przez pracowników organu na rozprawie, a jedynie na podstawie akt sprawy. Jeżeli chodzi o zarzuty naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP "przez niezastosowanie w sprawie", art. 140 kodeksu cywilnego "przez niezastosowanie w sprawie", art. 101 § 1 u.s.g. "przez niezastosowanie w sprawie" oraz art. 28 u.p.z.p. "przez wadliwe zastosowanie", to takie ich ujęcie – jako bardzo lakoniczne – nie pozwala na szczegółową ocenę ich zasadności. Uwzględniając jednak ich bardzo ogólną treść i motywy skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 kodeksu cywilnego oraz art. 101 § 1 u.s.g., w istocie zostały zastosowane w rozpoznawanej sprawie. Wniesiona bowiem przez Spółkę w trybie art. 101 § 1 u.s.g. skarga została rozpoznana przez Sąd, WSA w motywach zaskarżonego wyroku zaznaczał, że Spółka jest właścicielem i współwłaścicielem działek objętych zaskarżonym planem miejscowym, a więc uwzględniał, że plan ten ingeruje w uprawnienia właścicielskie Spółki, przy czym kwestionowany plan miejscowy został podjęty na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli z upoważnienia ustawowego. Jeżeli natomiast chodzi o art. 28 u.p.z.p., to chociaż artykuł ten ma dwa ustępy, w skardze kasacyjnie nie wskazano, który z tych ustępów – zdaniem strony – miał zostać naruszony, a ponadto nie wykazano, w czym strona skarżąca kasacyjnie upatruje wadliwość zastosowania art. 28 u.p.z.p. Podkreślić należy, że nie jest "wadliwym" zastosowaniem danego przepisu wydanie na jego podstawie rozstrzygnięcia innego niż oczekiwane przez stronę. Zaznaczyć też trzeba, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnosił się do unormowania zawartego w art. 28 ust.1 u.p.z.p., motywując swoje stanowisko w tym względzie, a w skardze kasacyjnej nie wykazano wadliwości stanowiska WSA. W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.