II OZ 177/23

Dnia 19 kwietnia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia R.W. i M. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1671/22 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi R. W. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 22 września 2022 r. nr SKO.415/165/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Rzeszowie postanowieniem z 13 stycznia 2023 r., II SA/Rz 1671/22, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie ("SKO" lub "Kolegium") z 22 września 2022 r., nr SKO.415/165/2022, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że w złożonej skardze M. W. i R. W. został sformułowany wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skierowany do organu Il instancji, a w razie jego nieuwzględnienia - do WSA w Rzeszowie. W ocenie skarżących, decyzja wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest aktem, który nadaje się do wykonania. Wykonanie zaskarżonej decyzji umożliwi wydanie pozwolenia na budowę i przystąpienie do robót budowanych, pomimo niedokonania obiektywnej analizy parametrów występujących w obszarze analizowanym. Decyzja ustalająca warunki zabudowy ma określone znaczenie prawne w toku postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Mogą powstać trudne do odwrócenia skutki, jeżeli inwestycja zostanie zrealizowana. Wskazując na powyższe sąd pierwszej instancji stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy, a więc rozstrzygnięcia dającego możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia budowlanego. Nie stanowi jednak aktu, który dawałby podstawę do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji planowanej inwestycji. To nie decyzja określająca warunki zabudowy, a rozstrzygnięcia, dla których jej wydanie jest warunkiem, mogą podlegać wykonaniu. Zdaniem tegoż sądu ewentualnemu wstrzymaniu wykonania będzie mogła podlegać dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę i w tym postępowaniu będą mogły zostać zabezpieczone interesy skarżących. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli skarżący, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm., Ppsa) poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w wadliwym przyjęciu przez WSA w Rzeszowie, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie podlega wykonaniu, wadliwe przyjęcie, że nie może powodować konsekwencji w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a zatem nie może podlegać wstrzymaniu. W oparciu o tak sformułowany zarzut skarżący wnoszą o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania zaskarżonego postanowienia w całości WSA w Rzeszowie, ewentualnie 2. jego zmianę w całości poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, 3. zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. Jednocześnie, mając na uwadze oczywistą zasadność niniejszego zażalenia, poddali pod rozwagę sądu pierwszej instancji uchylenie zaskarżonego postanowienia w trybie autokontroli, stosownie do art. 195 § 2 Ppsa. W uzasadnieniu zażalenia skarżący podnoszą, że choć decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie zezwala na rozpoczęcie prac budowlanych, to nie jest jednak aktem, który nie pociąga za sobą żadnych skutków. W związku z jej obowiązywaniem inwestor jest uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Może dojść do sytuacji, w której inwestor uzyska pozwolenie na budowę przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. Jeżeli więc, nie sama treść decyzji, to skutki jakie wywoła ona w przyszłości (wydanie pozwolenia na budowę i realizacja w oparciu o tą decyzję inwestycji, przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego decyzji o warunkach zabudowy), spowodują wystąpienie trudnych do odwrócenia skutków, a więc spełnią przesłanki określone w przepisie art. 61 § 3 Ppsa. Dalej wskazano w zażaleniu, że organy obu instancji dopuściły się licznych uchybień, SKO błędnie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wadliwa decyzja ustalająca warunki zabudowy jest aktualnie w obrocie prawnym, a jej skutki prawne są dla skarżących daleko idące. Wadliwa decyzja może zostać wykorzystana w każdej chwili przez inwestora, powodując nieodwracalne konsekwencje dla nich. Zdaniem skarżących wystąpią trudne do odwrócenia skutki jako następstwa wykonania zaskarżonej decyzji przed rozpoznaniem skargi przez sąd, jeżeli inwestycja zostanie zrealizowana. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści przepisu art. 61 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednol. Dz. U. 2023, poz. 259), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 Ppsa). Zauważyć należy, że wstrzymanie wykonania aktu lub czynności może dotyczyć tylko takich z nich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Wykonanie aktu administracyjnego oznacza bowiem sprowadzenie, w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, stanu zgodnego z treścią zaskarżonego aktu. Nie każdy akt można zakwalifikować do tak rozumianego wykonania. Przyjmuje się, że problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, a więc będą to akty mocą których dany podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki, bądź też akty na podstawie których jeden podmiot zostaje do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Kolegium utrzymuje w mocy decyzję Wójta Gminy [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce [...] i [...] w B. Decyzja ta stwierdza zatem istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego i nie wymaga wykonania. Wyznacza ona bowiem sposób zagospodarowania terenu, określając podstawowe parametry dotyczące zmiany jego zagospodarowania, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę. Decyzja ta nie upoważnia więc do rozpoczęcia prac budowlanych i - choć może stanowić podstawę do wydania pozwolenia na budowę - to sama w sobie nie może powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Należy zauważyć, że jak przyjmuje art. 63 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022, poz. 503) decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Tym samym decyzja ustalająca warunki zabudowy z reguły sama w sobie nie rodzi skutków, o których mowa w art. 61 § 3 Ppsa. Powyższe stwierdzenie, niezależnie od podnoszonych w skardze, czy nawet w zażaleniu, argumentów świadczących o zaistnieniu niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, czyni wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nieskutecznym. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że wniosek o wstrzymanie wykonania został uzasadniony w sposób ogólnikowy. Skarżący powołują się bowiem bardzo ogólnie na to, że mogą powstać trudne do odwrócenia skutki, jeżeli inwestycja zostanie zrealizowana, a przez to konieczne jest wstrzymanie inwestycji już na etapie decyzji o warunkach zabudowy. Takie ogólnikowe twierdzenia skarżących są niewystarczające dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Jak trafnie zwrócił uwagę sąd pierwszej instancji, o ile decyzja o warunkach zabudowy może doprowadzić do wydania w oparciu o nią decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, to jednak, jak sami skarżący wskazują, dopiero wydanie tej następczej decyzji mogłoby doprowadzić do skutków w postaci opisanych we wniosku, czy to realizacji inwestycji czy oddziaływania tej inwestycji. Poza tym wskazać należy, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji nie jest uzależnione od zasadności samej skargi. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji sąd nie dokonuje oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, jako że przesłanki z art. 61 § 3 Ppsa nie są tożsame z tymi, które decydują o zasadności skargi (por. postanowienie NSA z 12 marca 2021 r., I GSK 144/21, LEX nr 3161195). Stąd też argumenty merytoryczne w postaci wydania zaskarżonej decyzji niezgodnie z prawem, nie mogły stanowić podstawy oceny zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 Ppsa, orzeczono jak w sentencji.