II OSK 1148/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 października 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 698/20 w sprawie ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej S.1 w K. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej S.2 w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 3 kwietnia 2020 r., nr SKO.ZP/415/128/2020 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania postanawia: 1. odrzucić skargę kasacyjną, 2. zwrócić A. sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 100 (sto) złotych ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 1 października 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 698/20, po rozpoznaniu sprawy ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej S.1 w K. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej S.2 w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 3 kwietnia 2020 r., nr SKO.ZP/415/128/2020 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie tego samego organu (pkt 1), zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej S.1 w K. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2) i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej S.2 w K. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3). Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 13 marca 2008 r., Nr AU-2/7331/937/08, orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa zespołu budynków mieszkalno-usługowych (wielorodzinnych) z garażem podziemnym wraz z dojazdami i infrastrukturą techniczną na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obr. [...], położonych przy ul. A. i B. w K.". Wspólnota Mieszkaniowa S.1 w K. oraz Wspólnota Mieszkaniowej S.2 w K. złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Postanowieniem z dnia 5 lutego 2020 r., nr SKO.ZP/415/696/2019, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa 13 marca 2008 r. (Nr AU-2/7331/937/08). Po rozpatrzeniu wniosku obu wspólnot mieszkaniowych o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2020 r., znak SKO.ZP/415/128/2020, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia wskazano art. 156 § 1 art. 157 § 1 i 2, art. 61 a, 144 ,127 w zw. z art 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej: "k.p.a."). W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że podstawą wniosku o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji jest rażące naruszenie prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie odmówiło wszczęcia postępowania podnosząc, że zachodzi stan rzeczy osądzonej. W uzasadnieniu wskazano na tożsamość w zakresie przedmiotu spraw, tj. tożsamość podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. Z treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 17 listopada 2015 r. (znak: SKO.ZP/415/403/2015), utrzymanej następnie w mocy decyzją z dnia 8 lutego 2016 r. (znak SKO.ZP/415/870/2015) jednoznacznie wynika, że Kolegium uczyniło przedmiotem swojego badania w szczególności wystąpienie przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym kontekście badano, czy skarżona decyzja nie narusza rażąco przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy rozstrzygnięcie ustalające warunki w odniesieniu do wnioskowanego programu inwestycji (w kształcie nadanym przez inwestora) odpowiada treści przepisów które stanowiły podstawę jego wydania. Odnosząc się do zarzutów, Kolegium wskazało, że argumentacja Wnioskujących opiera się na założeniu, iż Wspólnota reprezentuje inne podmioty niż występujące w postępowaniu w roku 2015. Jednakże Wspólnota Mieszkaniowa S.2 w K. reprezentuje swych członków, którym przysługuje tytuł prawny do nieruchomości stanowiącej m.in. działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (objętej KW [...]), do której poprzednio tytuł prawny przysługiwał Spółce Mieszkaniowej S.2 sp. z o.o. która posiadała status strony w ww. postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Z kolei Wspólnota Mieszkaniowa S.1 w K. reprezentuje swoich członków, którym przysługuje tytuł prawny do nieruchomości składającej się dawniej z działek nr [...], [...], [...], do których poprzednio tytuł prawny przysługiwał S.1 sp. z o.o. z siedzibą w W., która brała udział w ww. uprzednim postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Zachodzi tym samym – zdaniem Kolegium – tożsamość stron postępowania, którego wszczęcia domagają się wnioskodawcy, tzw. podmiotowa tożsamość spraw. Niedopuszczalność postępowania zaś powoduje konieczność podjęcia rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie bowiem z przepisem art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez Wspólnotę Mieszkaniową S.2 w K. oraz Wspólnotę Mieszkaniową S.1 w K. Obie skarżące wspólnoty w jednobrzmiących skargach zarzuciły zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów prawa procesowego mającego wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, a to: • art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.: – przez jego niezastosowanie, skutkujące odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 13 marca 2008 r. w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 156 §1 pkt 3 k.p.a., – przez jego niezastosowanie w sytuacji gdy, w sprawie nie występuje tzw. powaga rzeczy osądzonej z uwagi na brak tożsamości podmiotowej stron występujących w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zakończonego decyzją SKO z dnia 8 lutego 2016 r. (znak SKO.ZP/415/870/2015) oraz tym zakończonym zaskarżonym postanowieniem, wobec czego brak było przeszkód formalnych do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 13 marca 2008 r., nr. AU-2/7331/937/08; • art. 7 k.p.a. w zw. art. 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie: – polegające na niewyczerpującym zebraniu całego materiału dowodowego oraz braku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności pominięcie okoliczności, iż w rzeczywistym stanie rzeczy nie zachodzi tożsamość podmiotowa implikująca stan rzeczy osądzonej, co skutkowało rozpatrzeniem całego materiału dowodowego w sposób dowolny, wbrew ciążącemu na organie na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie, – polegające na dowolnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a to aktu notarialnego obejmującego umowę sprzedaży i umowy o powierzenie zarządu nieruchomością wspólną z dnia 10 sierpnia 2007 r. Rep A nr [...] oraz z dnia 25 lutego 2009 r. nr Rep A nr [...], skutkujące przyjęciem, iż Wspólnota Mieszkaniowa S.2 jest następcą prawnym Spółki Mieszkaniowej S.2 Sp. z o. o., natomiast Wspólnota Mieszkaniowa S.1 – spółki S.1 Sp. z o. o., podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego prowadzi do tezy przeciwnej; • art. 8 w zw. z art. 107 § 3 oraz art. 9 i 11 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące brakiem wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podstaw i przesłanek utrzymania w mocy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 5 lutego 2020 r., nr SKO.ZP/415/696/2019 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 13 marca 2008 r., nr AU-2/7331/937/08, co skutkowało brakiem możliwości ustalenia powodów dla których organ wydał zaskarżone rozstrzygniecie. Na podstawie tych zarzutów skarżące wspólnoty wniosły o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia z dnia 3 kwietnia 2020 r., a także poprzedzającego go postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 5 lutego 2020 r., nr SKO/ZP/415/696/2019, a także o zasądzenie kosztów postępowania od organu na rzecz strony skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez profesjonalnego pełnomocnika wg norm przepisanych. Skarga Wspólnoty Mieszkaniowej S.1 w K., zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Kr 699/20, została połączona do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej S.2 w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skargi zasługują na uwzględnienie. Sąd wyjaśnił, że tożsamość w zakresie przedmiotu sprawy, to tożsamość podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. O braku tożsamości spraw dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji nie może świadczyć to, że w pierwszym wniosku o stwierdzenie nieważności były wskazane inne przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., a w kolejnym wniosku strona wskazała kolejne przesłanki. Podobnie, nie wyklucza tożsamości sprawy, gdy w kolejnym wniosku o stwierdzenie nieważności opartym na tej samej podstawie z art. 156 § 1 k.p.a. podnoszone są nowe okoliczności, nie wskazywane w poprzednim wniosku. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie zachodzi tożsamość przedmiotu sprawy, zaś spór sprowadza się do ustalenia, czy zachodzi również tożsamość podmiotowa, a zatem czy w wnioskujące o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności Wspólnoty Mieszkaniowe są następcami prawnymi Spółki Mieszkaniowej S.2 spółka z o.o. oraz S.1 spółka z o.o. w W., które to spółki brały udział w postępowaniu zakończonym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 17 listopada 2015 r. (znak: SKO.ZP/415/403/2015), utrzymaną następnie w mocy decyzją tego samego organu z dnia 8 lutego 2016 r. (znak SKO.ZP/415/870/2015) o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 13 marca 2008 r., nr AU-2/7331/937/08 o ustaleniu warunków zabudowy. Zdaniem Sądu nie ma następstwa prawnego pomiędzy Wspólnotą Mieszkaniową a developerem – poprzednim właścicielem nieruchomości. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd wskazał na orzecznictwo Sądu Najwyższego dotyczące charakteru prawnego wspólnot mieszkaniowych. Sąd uznał, że wspólnota mieszkaniowa jest odrębnym podmiotem prawa niż jej poszczególni członkowie, a jej zakres zdolności prawnej ogranicza się do praw i obowiązków związanych z zarządzaniem nieruchomością wspólną. Natomiast każdemu z członków wspólnoty mieszkaniowej, właścicielowi odrębnej nieruchomości lokalowej, przysługuje prawo własności lokalu stanowiącego odrębny od gruntu przedmiot własności, a z prawem tym nierozerwalnie związany jest udział w nieruchomości wspólnej. Tymczasem podmiotom będącym stroną postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z 2015 r. (Spółka Mieszkaniowa S.2 sp. z o.o. oraz S.1 sp. z o.o. – developerzy) przysługiwało prawo do całej nieruchomości, przy czym budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane stanowiły części składowe gruntu, a nie odrębny przedmiot prawa własności. Sąd uznał zatem, że przedmiot prawa własności każdego z tych podmiotów jest zupełnie inny. Tym samym nie występuje następstwo prawne pomiędzy wspólnotą mieszkaniową a developerem – poprzednim właścicielem nieruchomości. Powyższe prowadzi do wniosku, że w sprawie nie zachodzi tożsamość podmiotowa, co oznacza, że Kolegium odmawiając wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. niezasadnie powołało się na powagę rzeczy osądzonej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła A. sp. z o.o. z siedzibą w K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 10, art. 12, art. 33 § 1 i art. 65 § 1 w zw. z art. 47 § 1 p.p.s.a. przez brak doręczenia spółce A. sp. z o.o. z siedzibą w K. odpisów skarg wniesionych przez Wspólnotę Mieszkaniową S.1 w K. oraz Wspólnotę Mieszkaniową S.2 w K. oraz odpowiedzi Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na złożone skargi, co skutkowało: – pozbawieniem możności obrony praw przez Spółkę i w efekcie tego nieważnością postępowania (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), – naruszeniem art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) statuującymi prawo do jawnego i sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyjaśnienia przyczyny, dla której na płaszczyźnie administracyjnoprawnej, zbycie udziału w nieruchomości, z którą wiąże się interes prawny w postępowaniu administracyjnym na rzecz nabywcy lokalu mieszkalnego zlokalizowanego na tej nieruchomości, nie stanowi następstwa prawnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem doprowadziło do uchylenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 3 kwietnia 2020 r., znak SKO.ZP/415/128/2020 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oraz poprzedzającego je postanowienia SKO w Krakowie z dnia 5 lutego 2020 r., nr SKO. ZP/415/696/2019, co skutkować musi przyjęciem, iż doszło do nierozpoznania sprawy na gruncie przepisów k.p.a. i doprowadziło do uwzględnienia skarg, podczas gdy obowiązkiem Sądu administracyjnego było wyjaśnienie podstawy prawnej przyjętego rozstrzygnięcia, które pozwalałoby skontrolować przez strony oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzone przez Sąd I instancji postępowanie i zweryfikować czy Sąd I instancji nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 30 § 4 k.p.a. przez uwzględnienie skarg i uchylenie postanowienia SKO oraz poprzedzającego je postanowienia SKO w Krakowie z dnia 5 lutego 2020 r., nr SKO.ZP/415/696/2019, wskutek nieprawidłowego przyjęcia, że w sprawie nie doszło do następstwa prawnego pomiędzy Spółką Mieszkaniową S.2 sp. z o.o. z siedzibą w K. oraz S.1 sp. z o.o. z siedzibą w W. a skarżącymi Wspólnotami Mieszkaniowymi, a także że zbycie udziału w prawie własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości nie skutkuje następstwem procesowym w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy następstwo na gruncie prawa materialnego polegające między innymi na zbyciu praw do nieruchomości, będących źródłem interesu prawnego danego podmiotu w postępowaniu administracyjnym w sprawie o ustalenie warunków zabudowy skutkuje następstwem na płaszczyźnie procesowej z mocy prawa, polegającym na wstąpieniu do postępowania na miejsce podmiotu, który dotychczas był jego stroną (poprzedni właściciel/użytkownik wieczysty nieruchomości) następcy prawnego (właściciele lokali mieszkalnych tworzący wspólnotę mieszkaniową); 5. art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. przez uwzględnienie skarg i uchylenie postanowienia SKO oraz poprzedzającego je postanowienia SKO w Krakowie z dnia 5 lutego 2020 r., nr SKO.ZP/415/696/2019, wskutek ustalenia przez Sąd I instancji, że doszło do naruszenia przepisu art. 61a § 1 k.p.a. przez SKO w Krakowie, przez niezasadne przyjęcie, iż w sprawie wystąpiła uzasadniona przyczyna (powaga rzeczy osądzonej) powodująca, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 13 marca 2008 r., znak: AU-02-PFR.7331-2820/07 o ustaleniu warunków zabudowy nie może być wszczęte, podczas gdy, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji ustalił, iż biorące udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji WZ, zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 17 listopada 2015 r. (znak: SKO.ZP/415/403/2015) o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji WZ, utrzymanej w mocy decyzją tego organu z dnia 8 lutego 2016 r. (znak: SKO.ZP/415/870/2015) spółki – Spółka Mieszkaniowa S.2 sp. z o.o. z siedzibą w K. oraz S.1 sp. z o.o. z siedzibą w W., będące deweloperami były "poprzednimi właścicielami nieruchomości", do których tytuł prawny obecnie przysługuje członkom skarżących Wspólnot Mieszkaniowych, a zatem zachodzi nie tylko tożsamość przedmiotowa, ale również tożsamość podmiotowa między sprawą, która zakończyła się wydaniem ww. decyzji a sprawą o stwierdzenie nieważności decyzji wz zainicjowaną wnioskami Wspólnot Mieszkaniowych. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie na rzecz spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżące Wspólnoty, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw i utrzymanie w mocy wyroku WSA w Krakowie oraz zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz uczestników kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa profesjonalnego pełnomocnika według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 173 § 2 p.p.s.a., uprawnionymi do wniesienia skargi kasacyjnej są: strona, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców lub Rzecznik Praw Dziecka po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Z kolei jak wynika z art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jeżeli wniesienie skargi kasacyjnej jest niedopuszczalne, Naczelny Sąd Administracyjny odrzuca skargę kasacyjną. W niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. wobec stwierdzenia, że A. sp. z o.o. z siedzibą w K. nie posiadała legitymacji do zaskarżenia wyroku Sądu I instancji. W związku z tym, że skarżąca kasacyjnie nie była stroną postępowania administracyjnego, nie mogła zatem stać się stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem była kontrola postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku NSA z dnia 13 kwietnia 2022 r. (sygn. akt III OSK 1012/21 LEX nr 3343671), podzielanym przez skład orzekający w niniejszej sprawie: "W sytuacji wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek nie dochodzi do wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do załatwienia sprawy. Tym samym organ nie ustala kręgu stron w takim postępowaniu, uznając jako jedyną stronę wnioskodawcę. To wnioskodawca nie mogąc doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego może tak wydane postanowienie zaskarżyć w oparciu o art. 61a § 2 k.p.a." Dodatkowo należy zaznaczyć, że skarżąca kasacyjnie nie była też uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego, o którym mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 11 kwietnia 2005 r. (sygn. akt OPS 1/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 62) wyjaśniono, iż żeby skarga kasacyjna wywołała "skutek w postaci wszczęcia postępowania drugiej instancji, musi dojść do łącznego spełnienia 5 warunków: skarga musi być wniesiona w przepisanym terminie (art. 177), przez uprawniony podmiot (art. 173 § 2), po sporządzeniu jej przez adwokata lub radcę prawnego albo inną uprawnioną osobę (art. 175), z zachowaniem wskazanych wymagań formalnoprawnych (art. 176 w związku z art. 174) oraz musi być należycie opłacona (art. 221). Niedopełnienie któregoś z tych warunków czyni skargę niedopuszczalną, a w konsekwencji powoduje jej odrzucenie (art. 178). Z tego względu również Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek ustalić, czy wniesiona skarga kasacyjna jest dopuszczalna (art. 180 ustawy)." Oceniana skarga nie wywołała skutku w postaci wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego w drugiej instancji z powodu niespełnienia drugiego z wyżej wskazanych warunków, ponieważ skarżąca kasacyjnie nie była uprawnionym podmiotem to jej wniesienia w rozumieniu art. 173 § 2 p.p.s.a. W sentencji przywołanej uchwały przyjęto, że: "Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, może z urzędu badać, czy skarga została wniesiona przez stronę." Wyjątek od tej zasady zachodzi wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do wniesienia skargi kasacyjnej został dopuszczony do udziału przed wojewódzkim sądem administracyjnym i brał udział w tym postępowaniu jako strona. Jak wynika z akt sprawy skarżąca kasacyjnie nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucił skargę kasacyjną. O zwrocie wniesionego wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.