II OZ 1707/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia G.L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II SA/Ke 188/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi P.G., G.L. i P.Z. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 28 lutego 2025 r., znak: SPN.III.7821.1.12.2024 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II SA/Ke 188/25, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej: "p.p.s.a.", odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skarg P.G., G.L. i P.Z. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z 28 lutego 2025 r., znak: SPN.III.7821.1.12.2024 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Inwestycja obejmowała budowę ciągu pieszo-rowerowego, rozbudowę drogi powiatowej, budowę rowów drogowych oraz budowę zjazdów do posesji na terenie gminy B. Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U z 2024 r., poz. 311 ze zm.), dalej: "specustawa drogowa". Zaznaczono, że pomimo szczególnego charakteru specustawy, możliwym jest żądanie wstrzymania wykonania decyzji wydanej w oparciu o jej przepisy, jednakże należy mieć na względzie szczególny charakter tego rodzaju decyzji. Wstrzymanie wykonania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej stanowi bowiem zasadniczo zawsze istotne zaburzenie drogowego procesu inwestycyjnego, naruszające w sposób rażący interes społeczny i gospodarczy, które przemawiają za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięć przewidzianych specustawą. Podkreślono, że nie może budzić wątpliwości, że specustawa przyznała prymat interesowi społecznemu i gospodarczemu nad słusznym interesem strony z uwagi na konieczność zapewnienia szybkiej i skutecznej budowy dróg publicznych. W ocenie Sądu pierwszej instancji determinuje to uznanie, że rozwiązania przyjęte w specustawie drogowej nakazują przyjmowanie zawężającej wykładni przesłanek wstrzymania wykonania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., powodującej, że udzielenie wnioskodawcy ochrony tymczasowej powinno nastąpić tylko w sytuacjach niebudzących wątpliwości, a przy tym bezwzględnie koniecznych z uwagi na ochronę zagrożonego interesu prywatnego. Sąd stwierdził, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ powołana w nim argumentacja odwołuje się do normalnych skutków, jakie może wywołać decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. budowa drogi rowerowej, usunięcie ogrodzenia. Wskazano, że oczywistym jest, że inwestycja drogowa musi powodować uciążliwości związane z jej realizacją, jednak strona powinna wykazać – czego skarżący nie uczynili – że są to okoliczności przekraczające trudności, jakie zwyczajnie wiążą się z tego typu inwestycjami. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła G.L., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wskazała, na konieczność przeprowadzenia kosztownych prac remontowych mających na celu wzniesienie nowego ogrodzenia wraz z bramą wjazdową, celem zapewnienia korzystania z nieruchomości, rearanżację podjazdu, ogrodu, a także zapewnienie środków wygłuszających odbiór immisji w postaci nadmiernego hałasu jaki będzie skutkiem przeprowadzenia ścieżki rowerowej wraz z drogą publiczną w sposób wynikający z treści zaskarżonej decyzji. W oparciu o powyższy zarzut, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w przypadku nieprawomocnego oddalenia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, postępowanie zażaleniowe dotyczące wydanego przed wyrokiem postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności nie staje się bezprzedmiotowe. Kompetencje do orzekania w tym przedmiocie w postępowaniu zażaleniowym nadal przysługują Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do dnia uprawomocnienia się wyroku sądu I instancji. Podobny pogląd wyrażany był w orzecznictwie (v. postanowienie NSA z 17 lipca 2018 r., sygn. akt II OZ 736/18, postanowienie z 21 marca 2019 r., sygn. I OZ 250/19, postanowienie NSA z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt II GZ 970/16, postanowienie z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OZ 98/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Możliwość zapewnienia stronie skarżącej ochrony tymczasowej musi istnieć na każdym etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Umorzenie postępowania zażaleniowego w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności ze względu na wydanie przez sąd I instancji nieprawomocnego wyroku oddalającego skargę zmusza stronę do ewentualnego wystąpienia z kolejnym wnioskiem w tym przedmiocie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, co jest dopuszczalne (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07, publ. ONSAiWSA 2007, Nr 4, poz. 77), lecz jest nadmiernym formalizmem. Idąc dalej za powołanym na wstępie postanowieniem, należy zaznaczyć, że wobec braku podstaw do umorzenia postępowania zażaleniowego w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności po wydaniu przez sąd I instancji wyroku oddalającego skargę – Naczelny Sąd Administracyjny powinien rozstrzygać o ochronie tymczasowej również w postępowaniu zażaleniowym do dnia uprawomocnienia się tego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jedynie uchylić zaskarżonego postanowienia i przekazać sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd I instancji (art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.), gdyż z dniem wydania wyroku sąd ten utracił kompetencje do orzekania w tym przedmiocie. Brak jest natomiast przeszkód do zastosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny uprawnień przewidzianych w art. 188 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., tj. uchylenia postanowienia sądu I instancji i wydania orzeczenia rozstrzygającego o zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Zresztą podobnie w przypadku złożenia przez skarżącego wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności w postępowaniu kasacyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny również orzekałby wyłącznie merytorycznie co do zasadności tego wniosku. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu wskazać należy, że nie zawiera ono usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżanego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. W niniejszej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji został zaś oparty na argumentacji, która wskazuje że realizacja inwestycji drogowej, będzie wiązała się z koniecznością wzniesienia nowego ogrodzenia wraz z bramą wjazdową, rearanżacją podjazdu i ogrodu, a także zapewnieniem "środków wygłuszających odbiór immisji w postaci nadmiernego hałasu jaki będzie skutkiem przeprowadzenia ścieżki rowerowej wraz z drogą publiczną w sposób wynikający z treści zaskarżonej decyzji". Należy wskazać, że tak sformułowana argumentacja odwołuje się do normalnych skutków jakie może wywołać decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, które to skutki zostały wskazane wprost w ustawie. Ponieważ ex lege racjonalny ustawodawca uznał, że są to negatywne skutki, to jednocześnie przewidział "mechanizm rekompensacyjny", zarówno za wywłaszczenie nieruchomości pod inwestycję drogową (możliwość uzyskania odszkodowania stosownie do treści art. 12 w zw. z art. 18 specustawy drogowej), jak i gdy pozostała po wywłaszczeniu część nieruchomości nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele (obowiązek wykupu nieruchomości przez zarządcę drogi na wniosek właściciela, o czym stanowi art. 13 ust. 2 ww. specustawy drogowej). W takiej zaś sytuacji trudno uznać, że wskazana we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej argumentacja mogłaby świadczyć o zaistnieniu przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Ponadto należy wskazać, że niewątpliwie w wyniku wykonania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej dojdzie do władczej ingerencji władzy publicznej w zakres przysługującego dotychczas prawa własności nieruchomości. Okoliczność ta nie jest jednak przesądzająca o wstrzymaniu wykonania decyzji. Należy bowiem mieć na względzie, że ww. specustawa drogowa ma szczególny charakter, a jej celem jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych. Specyfika uregulowań ustawowych wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowania nimi przez inwestora w celu budowy drogi. Wstrzymanie tejże decyzji byłoby zatem istotnym zaburzeniem tegoż procesu i jednocześnie naruszałoby w sposób rażący społeczny interes, który był podstawą wydania orzeczenia. Rozważając kwestie wstrzymania wykonania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej należy zatem uwzględnić interes społeczny i gospodarczy, które przemawiają za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie drogi. W tym miejscu należy podkreślić, że zagwarantowanie prawa własności nie oznacza, że jest ono nienaruszalne. Już chociażby z art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że prawo własności nie ma charakteru absolutnego i może dojść na naruszenia prawa własności, a nawet jego pozbawienia w drodze wywłaszczenia. Mogą bowiem zaistnieć sytuacje, w których niezbędne jest ograniczenie lub pozbawienie tego prawa, co jednak z mocy prawa podlega rekompensacie, o czy wyżej była mowa. Mając zatem na względzie interes społeczny i gospodarczy jaki wynika z istoty realizacji dróg publicznych przy zagwarantowaniu przez ustawodawcę prawa do odszkodowania za ingerencję w prawo własności, należy stwierdzić, że kolizja interesu indywidualnego z interesem społecznym, co ma miejsce w niniejszej sprawie, nie może przesądzać o pozytywnym rozstrzygnięciu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, a tym samym prowadzić do jego uwzględnienia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji.