II OSK 1975/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Muszyński po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 1281/24 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2024 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. P. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Wojewody Pomorskiego (dalej Wojewoda) z 10 października 2024 r. nr WI-III.7821.1.32.2022.EK w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, wyrokiem z 15 kwietnia 2025 r. o sygn. II SA/Gd 1281/24, oddalił skargę. Sąd powołał mające zastosowanie w niniejszej sprawie regulacje prawne i wyjaśnił m.in., że kontroli zaskarżonej decyzji dokonano w zakresie wyznaczonym granicami interesu prawnego skarżącej – właścicielki działek [...], [...] – jedn. ewid. [...], wynikającego z przysługującego jej prawa własności do nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów jakoby realizowany na podstawie decyzji zbiornik na wody opadowe miał poza potrzebami związanymi z realizacją projektowanej inwestycji drogowej także inne zastosowanie (odprowadzanie wód z innych nieruchomości), Sąd stwierdził, że okoliczność ta nie ma wpływu na legalność zaskarżonej decyzji. Istotne jest bowiem, że zgodnie z założeniem inwestora zbiornik ten stanowi infrastrukturę związaną z potrzebami realizowanej inwestycji drogowej. W zaskarżonej decyzji zawarto również wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Ustalono bowiem w szczególności, że wykonanie inwestycji nie może ograniczać dostępu do drogi publicznej a także korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności. Wykonana inwestycja powinna zapewnić prawidłowe odprowadzanie wód opadowych zapewniając ochronę nieruchomości bezpośrednio przylegających. Jak podał Sąd I instancji, w toku postępowania administracyjnego inwestor wyjaśnił, że w ramach podziału działek nr [...], [...] i [...] wydzielono pas o szerokości 8,0m po stronie północno-zachodniej projektowanego zbiornika retencyjno-chłonnego. Analizowany pas o szerokości 8,0m (objęty liniami rozgraniczającymi pas projektowanej drogi publicznej), będzie stanowił dojazd do działek [...] (z podziału działki [...]), [...] (z podziału działki [...]) oraz [...] (z podziału działki [...]). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organy obydwu instancji prawidłowo rozważyły interes indywidualny skarżącej, konfrontując go z ogólnym interesem publicznym, wyrażającym się w realizacji spornej inwestycji. W rezultacie w postępowaniu administracyjnym wyjaśniono okoliczności istotne z punktu widzenia ochrony interesu prawnego skarżącej wyznaczonego przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr.bud. w związku z art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 311 ze zm.; dalej "specustawa"). Brak uwzględnienia wniosków skarżącej co do zjazdów nie świadczy o naruszeniu powyższych przepisów, nie stanowi też o nadmiernej ingerencji w przysługujące jej prawo własności. Poza oświadczeniem inwestora o zapewnieniu dostępu nieruchomości skarżącej dojazdu do drogi, przysługują jej roszczenia określone przepisami prawa cywilnego, aby taki dostęp uzyskać. Organy weryfikowały projekt budowlany pod kątem spełnienia wymagań określonych w Pr.bud. i stwierdziły, że spełnia on wszystkie wymagane elementy. Nie budziła również wątpliwości Sądu kompletność przedłożonego projektu budowlanego. Sporządziły go osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania o odpowiednich specjalnościach. Projektanci złożyli jednocześnie oświadczenia o zgodności projektu z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Spełniono też warunki formalne wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację danej inwestycji drogowej. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku Sądu I instancji wywiodła skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając go w całości. Wskazując na art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: - art. 1 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (specustawa), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że nie ma wpływu na legalność zaskarżonej decyzji okoliczność, iż zbiornik na wody opadowe realizowany na podstawie skarżonej decyzji, poza potrzebami związanymi z realizacją projektowanej inwestycji drogowej ma także inne zastosowanie (odprowadzanie wód z innych nieruchomości), gdyż istotne jest, że zgodnie z założeniem inwestora zbiornik ten stanowi infrastrukturę związaną z potrzebami realizowanej inwestycji drogowej, w sytuacji, gdy właściwa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, iż ma on zastosowanie do inwestycji mających na celu budowę drogi publicznej, natomiast infrastruktura towarzysząca tej budowie ma mieć charakter służebny w stosunku do głównego zamierzenia inwestycyjnego, - art. 11 f ust. 1 pkt 4 specustawy w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr.bud. oraz art. 32 ust. 4 Pr.bud., poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż deklaracja inwestora o wydzieleniu pasa dojazdowego do nich w obrębie realizowanej inwestycji, który to pas dojazdowy nie został ujęty w projekcie budowlanym, stanowi wystarczającą gwarancję zapewnienia dostępu tej nieruchomości do drogi publicznej a tym samym wyczerpuje należytą ochronę interesów skarżącej, w sytuacji, gdy właściwa wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do przeciwnego wniosku, albowiem skarżącą pozbawiono decyzją zarówno faktycznego jak i prawnego dostępu do drobi publicznej. Wskazując na art. 174 pkt 2 p.p.s.a, podniosła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej, nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przez organ przepisów postępowania w postaci art. 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej "Kpa."), poprzez błędne uznanie, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, podczas gdy poprzestano jedynie na bezkrytycznym zaakceptowaniu stanowiska inwestora, a także poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nierozpoznanie istoty sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia – w wyniku czego nie przyznano ochrony uzasadnionemu interesowi skarżącej i dokonano ingerencji w jej konstytucyjnie chronione prawo własności. Wobec przytoczonych powyżej podstaw – każdej z osobna, jak też wszystkich łącznie – wniesiono na zasadzie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o uchylenie w całości wyroku Sądu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Pełnomocnik Gminy [...] w piśmie z [...] sierpnia 2025 r. zawarł odpowiedź na skargę kasacyjną i wniósł o jej oddalenie w całości. Podzielił poglądy i twierdzenia przedstawione przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stwierdził, że dane orzeczenie umotywowano w sposób precyzyjny, jasny i pełny, zaś prawidłowość przedstawionych w nim wykładni przepisów prawa oraz ich odniesienie do stanu faktycznego niniejszej sprawy, nie budzi wątpliwości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy ujęto w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów w niej postawionych. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed NSA wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. NSA nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonej decyzji zasadnie uznał, że w pełni odpowiada ona prawu i słusznie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie nie doszło bowiem w niniejszej sprawie do naruszenia art. 1 ust. 1 tzw. specustawy drogowej oraz art. 11f ust. 1 danego aktu w zarzucanej w skardze kasacyjnej formie. Powyższe zarzuty powiązano m.in. z uznaniem, że zbiornik retencyjno-chłonny zaprojektowano tak, aby oprócz odwodnienia drogi obsługiwał także inne tereny położone w miejscowości [...] oraz w obszarach sąsiednich, gdy w niniejszej sprawie urządzenie to nie powinno służyć innym celom niż odwodnienie drogi, albowiem w przeciwnym wypadku jego budowa w trybie specustawy powinna być uznana za obejście obowiązującego prawa. Dostrzeżono też brak faktycznego dostępu nieruchomości skarżącej kasacyjnie do drogi publicznej, stwierdzając, że urzeczywistnienie realnej możliwości wyjazdu z danej nieruchomości przez teren zbiornika retencyjnego jest czysto hipotetyczne. Odnosząc się do powołanych wyżej kwestii, zwrócenia uwagi w pierwszej kolejności wymaga, że zgodnie z art. 1 ust. 1 specustawy, dany akt prawny określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 889), a także organy właściwe w tych sprawach. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że dany przepis wyznacza zakres regulacji ustawowej, określając go jako "zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych", a więc zamierzenia budowlanego obejmującego – oprócz przygotowania budowy samej drogi – również realizację towarzyszącej infrastruktury drogowej, tak związaną, jak i nie związaną z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (tak: wyroki NSA o sygn.: II OSK 246/25, II OSK 852/21, II OSK 2168/11; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query, dalej "CBOSA"). Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej przybiera postać decyzji, która zawiera elementy określone w art. 11f ust. 1 specustawy. Z treści danej regulacji wynika, że w postępowaniu w sprawie realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych opartym o specustawę unika się konieczności prowadzenia odrębnych a związanych z realizacją takiej inwestycji postępowań. Jednocześnie w świetle przepisów omawianej ustawy, organy orzekające nie mają uprawnienia do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany, co przejawia się tym, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia. Mając na uwadze zawartość wniosku określoną w art. 11f ust. 1 specustawy zauważyć należy, że organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie takiej decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa, niezależnie od ustaleń zawartych we wniosku. W ramach postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy specustawy organy orzekające badają jedynie kwestie formalnoprawne i kompletność wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Organy nie posiadają zatem kompetencji do wyznaczania, korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań. Organy administracji publicznej prowadzące takie postępowanie nie są także uprawnione do przeprowadzania jakiejkolwiek oceny co do racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. O przebiegu drogi decyduje bowiem zarządca drogi publicznej (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. W takim postępowaniu interes społeczny i gospodarczy ma prymat nad słusznym interesem strony, bowiem inwestycja w zakresie realizacji drogi publicznej ma na celu zaspokojenie określonych potrzeb społeczności lokalnej, co oznacza, że jest inwestycją celu publicznego. Decyzja "ZRID" ma charakter decyzji związanej. Skoro założeniem inwestora było wykorzystanie zbiornika retencyjno-chłonnego do odbioru wód opadowych powstających w związku z eksploatacją danej drogi – niezależnie od jego ewentualnych dodatkowych funkcji – pozostaje on w związku funkcjonalnym z inwestycją drogową objętą zaskarżoną decyzją, a co za tym idzie, argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej kwestionująca związek wspomnianego urządzenia z drogą publiczną, nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Nawet gdyby przyjąć, że oprócz celu "drogowego" zbiornika miałby on spełniać także inny, kwestia ta pozostaje irrelewantna wobec decyzji organów stanowiących reakcję na wniosek inwestora. Z ustalonego zaś stanu sprawy w żaden sposób nie wynika, aby planowana inwestycja miała doprowadzić do jakiegokolwiek obejścia prawa. Zarzut błędnej wykładni art. 1 ust. 1 specustawy pomija cel regulacji, jakim jest umożliwienie sprawnej realizacji inwestycji liniowych o złożonym charakterze technicznym, wymagających uwzględnienia także infrastruktury pomocniczej. Stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji zgodne jest z jednolitą w danym zakresie linią orzeczniczą i służy celowi wynikającemu ze specustawy. Ponadto, jak ustalono w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem inwestora, w ramach realizacji inwestycji wyznaczono pas o szerokości 8,0m po stronie północno-zachodniej projektowanego zbiornika retencyjno-chłonnego. Pas ten, objęty liniami rozgraniczającymi inwestycji, stanowić ma dojazd do działek wskazanych przez skarżącą kasacyjnie. Organy zapewniły wobec tego realny dostęp do drogi publicznej, co skutkuje należytym zabezpieczeniem interesów właścicieli działek przyległych. Obowiązek ochrony interesów osób trzecich nie oznacza konieczności zapewnienia bezpośredniego wjazdu z drogi publicznej na każdą z działek powstałych po podziale, do którego doszło w niniejszej sprawie, wymaga jedynie, by dostęp do drogi publicznej był możliwy w sposób funkcjonalny i zgodny z prawem. Organy dokonały wszechstronnej analizy w danym zakresie, co spotkało się z akceptacją Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zakwestionowania zajętego przez organy oraz Sąd I instancji stanowiska w tym względzie. Sąd I instancji zasadnie zaaprobował, w świetle art. 11i ust. 1 specustawy, że organy zobowiązane były do zbadania zgodności projektu budowlanego m.in. z przepisami techniczno-budowlanymi oraz odrębnymi. Prawidłowo bowiem przeprowadzono weryfikację w tym zakresie i stwierdzono, że projekt budowlany spełnia wymagania wynikające z przepisów prawa. Wątpliwości Sądu I instancji nie wzbudziła kompletność przedłożonego projektu budowlanego. Sporządziły go bowiem osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania o odpowiednich specjalnościach. Projektanci złożyli jednocześnie oświadczenia o zgodności projektu z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Z treści przepisu art. 151 p.p.s.a. wynika, że skarga podlega oddaleniu, jeśli zaskarżonemu aktowi lub czynności nie można postawić zarzutu naruszenia prawa procesowego ani materialnego. Sąd jest zatem zobowiązany do oddalenia skargi, jeśli z przeprowadzonego postępowania rozpoznawczego wynika, że kontrolowaną decyzję podjęto bez naruszenia prawa materialnego oraz procesowego, względnie gdy stwierdzone uchybienia nie dają podstaw do uwzględnienia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zatem zakwestionować wyroku oddalającego skargę jedynie z tej przyczyny, że Sąd I instancji nie uwzględnił skargi, oceniając okoliczności sprawy w sposób dający podstawę do wyciągnięcia takich właśnie wniosków, ale inaczej niż chciała tego strona skarżąca. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jasno wynika, że nie dostrzeżono istotnych uchybień zarówno w kwestii naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.