II OZ 1579/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 16 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia R. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 lipca 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 638/25 odmawiające wstrzymania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi R. M. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 marca 2025 r. nr WINB-WOA.7722.36.2025.DS w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 31 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 638/25, odmówił skarżącemu R. M., wstrzymania wykonania zaskarżonej postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 marca 2025 r. nr WINB-WOA.7722.36.2025.DS w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Skarżący wniosek o zastosowanie ochrony tymczasowej zawarty w skardze uzasadnił tym, że wykonanie postanowienia będzie miało trudne do odwrócenia skutki, albowiem organ będzie zmuszony do prowadzenia postępowania legalizacyjnego, co będzie wiązało się ze szkodą po stronie skarżącego, związaną z poniesieniem kosztów ekspertyz i uzyskania dokumentacji urzędowej oraz poniesienia opłaty legalizacyjnej. Sąd I instancji stwierdził, że złożony wniosek w zakresie przesłanek określonych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Praw o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a.", nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu I instancji, skarżący, działający przez ustanowionego w sprawie radcę prawnego, ograniczył się w zasadzie do przywołania przesłanek ustawowych, nie wskazując ani konkretnych okoliczności, które stanowiłyby o wyrządzeniu skarżącemu szkody, ani obrazujących rzekome nieodwracalne skutki zaskarżonego postanowienia. W ocenie Sądu I instancji, nie można za takowe uznać dalszego procedowania przez organy nadzoru budowlanego w sprawie legalności robót budowlanych. Jest to bowiem zwykłe następstwo wydania postanowienia o wstrzymaniu robót, a nie nadzwyczajne okoliczności, które stanowiłyby o konieczności udzielenia skarżącemu ochrony tymczasowej. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący zarzucił naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie przez Sąd I instancji postanowienia o odmowie wstrzymania wykonalności zaskarżonego postanowienia, podczas gdy z okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, że wykonanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych będzie miało trudne do odwrócenia skutki, a będą one polegały na przystąpieniu przez organ l instancji do procedury legalizacyjnej, z czym wiąże się konieczność uiszczenia dodatkowych kosztów przez stronę, w szczególności w postaci opłaty legalizacyjnej, czy kosztów uzyskania stosownej dokumentacji, które to koszty mogą nie zostać zwrócone w sytuacji uwzględnienia przedmiotowej skargi przez Sąd. Z tego powodu wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania, będącego przedmiotem skargi, postanowienia. Wystąpił także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie takiej decyzji, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem jej legalności. Skarżący nie wykazał, aby wskutek wykonania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji doszło do powstania skutków, o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., których wystąpienie warunkuje udzielenie ochrony tymczasowej, a w zażaleniu nie zdołał podważyć prawidłowości stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie. Należy zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie wnioskiem o wstrzymanie wykonania objęto zaskarżone postanowienie, którym utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji, wydane na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.; dalej Prawo budowlane). Tym ostatnim postanowieniem wstrzymano roboty budowlane prowadzone przy budowie obiektu budowlanego (budynku) i pouczono skarżącego o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu. Oznacza to, że zaskarżone postanowienie, utrzymując w mocy postanowienie, pozwoliło na zainicjowanie postępowania, które może zakończyć się legalizacją przedmiotowego obiektu lub nakazem jego rozbiórki. Tym samym na etapie wydania postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania robót budowlanych co do zasady nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, bowiem skarżący może podjąć kroki zmierzające do legalizacji przedmiotowego obiektu. Zaskarżone postanowienie nie wywołuje skutku w postaci nakazu rozbiórki, ponieważ, jak wskazano już powyżej, dopiero od działań skarżącego będzie zależało czy w odrębnej decyzji organ będzie mógł ewentualnie wydać stosowny nakaz lub wydać decyzję o legalizacji. Zaskarżone postanowienie nie ma więc charakteru kończącego postępowanie i załatwiającego co do istoty kwestię legalizacji budowy wykonanej w warunkach samowoli budowlanej. Skutkiem zaskarżonego postanowienia będzie przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania w tym zakresie. Wstrzymanie wykonania postanowienia nakazującego wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych istotnie byłoby przyzwoleniem na dalsze prowadzenie prac, mimo stwierdzonej samowoli budowlanej. Działanie takie stałoby w oczywistej sprzeczności z regulacją Prawa budowlanego dotyczącą czasowego wstrzymania prowadzenia robót budowlanych (zob. postanowienie NSA: z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. II OZ 1092/20; z dnia 17 października 2018 r., sygn. II OZ 1007/18; z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OZ 228/22, publ.: CBOSA). Oznacza to tym samym, że brak jest podstaw do zastosowania wnioskowanej ochrony tymczasowej. Sama zaś okoliczność ustawowego obowiązku wniesienia opłaty legalizacyjnej jest kwestia związaną z dalszymi etapami prowadzonych postępowań mających za przedmiot wskazany budynek i na etapie kontroli zaskarżonego postanowienia nie może zostać uznana za okoliczność tożsamą z powstaniem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków również z przyczyn normatywnych, określonych przez ustawodawcę w treści przepisu art. 49c ust.1 i 2 Prawa budowlanego. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.