II OZ 1293/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 30 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia G. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 554/17 w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi G. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2016 r., znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 25 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 554/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi G. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2016 r., znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał na przedmiot zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymującej w mocy decyzję Kujawskiego - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z [...] października 2016 r. odmawiającą uchylenia decyzji z [...] września 2011 r. uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Toruniu z [...] czerwca 2011 r. nakazującą G. K. rozbiórkę samowolnie wybudowanych budynków w części dotyczącej terminu wykonania rozbiórki, a w pozostałym zakresie utrzymującą w mocy decyzję z [...] czerwca 2011 r. Sąd wyjaśnił, że przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 - dalej p.p.s.a.) należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny nadaje się do tak rozumianego wykonania. Nie kwalifikują się do wykonania te spośród aktów prawnych, które dla sprowadzenia stanu prawnego lub faktycznego w nim określonego nie wymagają czynności podmiotów uprawnionych. W rzeczywistości więc problem wykonania aktu administracji dotyczy aktów zobowiązujących, które ustalają dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki. Zasadą jest, że przymiotu wykonalności nie posiadają akty administracyjne odmowne. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja dotyczy aktu administracyjnego wydanego w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji. Zaskarżona decyzja nie wywoła żądanego skutku, ponieważ utrzymana nią w mocy decyzja odmawiająca uchylenia decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym nie nakłada na stronę skarżącą żadnych obowiązków podlegających wykonaniu w sposób dobrowolny, czy też przymusowy. Nie rodzi po stronie adresata żadnych uprawnień, ani obowiązków, ponieważ nie ma ona przedmiotu wykonania (węzła praw i obowiązków, który mógłby podlegać wykonaniu). Nie wywołuje ona również skutków materialnoprawnych w części dotyczącej odmowy uchylenia określonej decyzji. Zatem w stosunku do niej, w tej części, nie można mówić o potencjalnym niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zauważyć bowiem należy, że odmowa uchylenia konkretnej decyzji w żaden sposób nie oddziałuje na decyzję, o uchylenie której wniesiono. Decyzja ta pozostaje bowiem nadal w obrocie prawnym i wywołuje skutek. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła G. K., zarzucając mu rażące naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. i domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że na podstawie ww. przepisu wstrzymaniu mogą podlegać akty administracyjne, które nadają się do wykonania, tj. takie które tworzą dla stron postępowania określone prawa i obowiązki. Wykonanie aktu dotyczy bowiem aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy właściwego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i na mocy których zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (por. post. NSA z 10 maja 2012 r., II FZ 358/12). Takie prawa i obowiązki nie wynikają wprost z objętej żądaniem wstrzymania wykonania decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej zawierającej stosowny nakaz (w tym wypadku rozbiórki samowolnie wybudowanych budynków - nieużytkowanego budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego), co też prawidłowo ocenił Sąd I instancji. Formalnoprawny charakter decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym wyklucza jej wpływ na ziszczenie się ryzyka, o którym stanowi art. 61 § 3 p.p.s.a. Zarówno we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, jak i w zażaleniu, skarżąca nie przedstawiła żadnej argumentacji, którą można by odnieść do ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wskazanych w przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu wniosku podniesiono bowiem jedynie, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje trudne do odwrócenia skutki, a odbudowanie budynków będzie wymagało zaangażowania pewnych sił i środków. Skutki prawne, na które wskazuje skarżąca, nie dotyczą jednak decyzji objętej żądaniem wstrzymania wykonania, lecz decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowych obiektów, wydanej w odrębnym postępowaniu jurysdykcyjnym. W tej sytuacji nie można przyjąć, aby skarżąca wywiązała się z ciążącego na niej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. obowiązku przedstawienia wyczerpującej argumentacji obrazującej wpływ okoliczności związanych z wykonaniem zaskarżonej decyzji na powstanie ryzyka, o którym stanowi art. 61 § 3 p.p.s.a. Niezależnie od powyższego, w uzasadnieniu zażalenia skarżąca sama powołuje się na okoliczność odroczenia obowiązku rozbiórki z uwagi na zawieszenie postępowania egzekucyjnego w tym przedmiocie, przy czym możliwość jego podjęcia nie stanowi niebezpieczeństwa, o którym stanowi art. 61 § 3 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.