II OZ 1197/14

Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1316/14 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi M. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy postanawia oddalić zażalenie

M. S. (dalej skarżący), w piśmie z 7 maja 2014 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] 2014 r. znak [...] (dalej postanowienie z [...] 2014 r.), utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] 2013 r. znak [...], którym uzgodniono projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej i wiaty na działce o numerze ewidencyjnym 200/5, położonej w miejscowości [...]. W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Skarżący podniósł, że brak wstrzymania wykonania niniejszego postanowienia może doprowadzić do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji, co spowoduje wyrządzenie stronie znacznej szkody oraz trudne do odwrócenia skutki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2014 r., IV SA/Wa 1316/14, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) odmówił wstrzymania wykonania postanowienia z [...] 2014 r. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które bezpośrednio nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie, nie każdy wymaga wykonania. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że aktem administracyjnym nie nadającym się do wykonania jest wyrażenie opinii lub uzgodnienia pomiędzy organami administracji. Skoro zaskarżony akt nie należy do grupy aktów administracyjnych podlegających wykonaniu, nie można skarżącemu udzielić ochrony tymczasowej polegającej na wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia. W ocenie Sądu I instancji, z uwagi na charakter i zakres rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu z [...] 2014 r., nie zachodzą przesłanki do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie jego wykonania (k. 34-36 akt sądowych). Pismem z 3 września 2014 r. skarżący wniósł zażalenie na postanowienie z 26 sierpnia 2014 r., zarzucając naruszenie art. 61 § 3 ppsa przez jego niezastosowanie wobec braku wystąpienia przesłanek materialnych, podczas gdy przepis ten wskazanych przesłanek nie przewiduje. Skarżący podniósł, że brak wstrzymania zaskarżonego postanowienia w konsekwencji doprowadzi do orzeczenia przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku (k. 43-45, 51-35 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 ppsa sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2010 s. 192; Z. Kmieciak, glosa do postanowienia NSA z 23.1.1997 r., SA/Rz 1382/96, OSP 1998/3/54; Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2003/5/26; M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2013 s. 360-362, nb 2, 3). Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że charakter postanowienia z [...] 2014 r., wbrew twierdzeniom podnoszonym w zażaleniu, nie uzasadnia jego wstrzymania. Gdyby jak chce skarżący, nastąpiło wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, to takie orzeczenie nakazujące wstrzymanie byłoby bezprzedmiotowe, bowiem skarżone postanowienie dotyczące uzgodnienia decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy nie podlega wykonaniu, o jakim mowa we wniesionym zażaleniu. Zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] 2014 r., utrzymujące postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] 2013 r. o uzgodnieniu projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej i wiaty na działce o numerze ewidencyjnym 200/5, położonej w miejscowości [...], nie posiada atrybutu wykonalności, tj. nie nadaje się do wykonania i nie podlega wykonaniu, a przez to nie może wywołać bezpośrednich następstw w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, określonych w art. 61 § 3 ppsa. Wstrzymanie wykonania dotyczyć może jedynie sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne (B. Dauter w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2013, uw. 7 do art. 61 i aprobowane przez Komentatora orzecznictwo i piśmiennictwo; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 224-225 uw. 5). Do wykonania nie kwalifikują się wszelkie akty odmowne (postanowienie NSA z: 6.12.2007 r., II GZ 190/07; 23.7.2009 r., II FZ 282/09; 25.3.1998 r., II SA 4730/97, ONSA 1999/1/23, aprobowane przez T. Wosia w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 485-491 uw. 3-7; postanowienie NSA z 17.7.2006 r.- I FZ 281/06 z aprobującą glosą A. Skoczylasa - OSP 2007/6/76). Postanowienie z [...] 2014 r., jako nie mogące powodować bezpośredniego niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (glosa A. Skoczylasa - OSP 6/2007/s.462), takich skutków nie wywołuje. Zaskarżony akt nie kwalifikuje się dobrowolnego lub przymusowego wykonania, w związku z czym instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie może znaleźć zastosowania. Wbrew ocenie autora zażalenia, wskazane orzeczenia sądów administracyjnych nie "wprowadzają dodatkowych przesłanek aktu prawnego" (s. 3 akapit ostatni zażalenia), bowiem wskazują na istotę aktu, którego dotyczyć może złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu na podstawie art. 61 § 3 ppsa. Za uwzględnieniem wniosku nie może przemawiać to, że wobec wydania postanowienia z [...] 2014 r., właściwy organ "zobligowany jest do odmowy ustalenia warunków dla ww inwestycji" (s. 3 akapit drugi zażalenia), bowiem utrwalonym w orzecznictwie jest pogląd, że bezprzedmiotowe jest wstrzymanie wykonania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż decyzja nie podlega w ogóle wykonaniu, w szczególności w postępowaniu egzekucyjnym (postanowienie NSA z: 15.10.2001 r., II SA/Gd 2174/01, Lex 76097; 19.5.2000 r., V SA 2509/99, OSP 2000/11/164, akceptowane przez B. Dauera - tamże). Pogląd ten zachował w pełni aktualność pod rządem ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Wstrzymania wykonania postanowienia nie sposób utożsamiać z tamowaniem biegu postępowania merytorycznego przed właściwym organem administracji publicznej (postanowienie NSA z 2.6.2005 r., II OZ 510/05, akceptowane przez M. Jagielską, A. Wiktorowską, P. Wajdę – op. cit. s. 360, nb 1, s. 372-373, nb 7). Zarówno słuszny interes strony, jak i interes publiczny, przemawia za szybkim i sprawnym przeprowadzeniem postępowania merytorycznego, by uzyskać pewność co do prawa. Sama obawa, że w przyszłości mogą zostać podjęte akty administracyjne, które doprowadzą do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku rekreacji indywidualnej i wiaty (k. 53 akt sądowych), nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie ochrony tymczasowej w niniejszej sprawie. Z tych względów skarżący nie może skutecznie wywodzić naruszenia w warunkach przedmiotowej sprawy, art. 61 § 3 ppsa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ppsa orzekł, jak w sentencji postanowienia.