II OSK 2949/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.K. i C.K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 472/14 o odrzuceniu skargi L.K. i C.K. na zaświadczenie Wójta Gminy P. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 472/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę L.K. i C.K. na zaświadczenie Wójta Gminy P. z dnia [...] maja 2012r. w przedmiocie zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że L.K. i C.K. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na ww. zaświadczenie Wójta Gminy P., wskazując, że wystąpili o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, iż zrealizowana budowa budynku inwentarskiego (części) do chowu trzody chlewnej na działkach nr [...] oraz zrealizowana budowa dwóch kolejnych budynków inwentarskich (części) do chowu trzody chlewnej na działkach nr [...] i [...] jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem organ administracji wydał zaświadczenie, w którym stwierdził niezgodność budowy wymienionych budynków inwentarskich z treścią planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego strona skarżąca uznała, że skoro treść wydanego zaświadczenia nie odpowiada jej wnioskowi, organ naruszył postanowienia art. 217 K.p.a. w zw. z art. 218 K.p.a. W ocenie Sądu przedmiotowa skarga, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", podlegała odrzuceniu. Uzasadniając zajęte stanowisko Sąd zacytował ww. przepis oraz przepis art. 3 § 2 P.p.s.a., a następnie wyjaśnił, że nie każda działalność organów administracji publicznej podlega kontroli sądu administracyjnego. Sąd ten zobowiązany jest bowiem wyłącznie do kontroli – pod względem zgodności z prawem – działalności administracji publicznej w zakresie wydawanych przez nie decyzji, postanowień, czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków, a także bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawach zakreślonych art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Tymczasem zaświadczenie jest czynnością faktyczną, rodzajem dokumentu urzędowego, który nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Nie przysługuje też od niego żaden środek zaskarżenia, a można jedynie przeprowadzić przeciwko niemu przeciwdowód w postępowaniu administracyjnym, złożyć skargę powszechną w trybie skarg i wniosków lub żądać wydania nowego zaświadczenia od organu, który je wydał. Samo jednak zaświadczenie jako że nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, nie podlega kontroli sądu administracyjnego, a osoba, która kwestionuje jego treść może dochodzić swego roszczenia drogą pośrednią, tj. wnioskować o ponowne wydanie zaświadczenia o określonej treści i w razie wydania postanowienia o odmowie – złożyć zażalenie do organu wyższego stopnia. Mając zatem na uwadze to, iż niniejsza skarga nie podlega kognicji sądów administracyjnych, Sąd uznał za zasadne, stosownie do postanowienia art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., jej odrzucenie. Rozstrzygnięcie o zwrocie wpisu od skargi zostało oparte na normie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wywiedli skarżący zaskarżając go w całości. Zakwestionowanemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 P.p.s.a. poprzez odmowę dokonania kontroli działalności administracji publicznej i w związku z tym niezasadne odrzucenie skargi z dnia 15 czerwca 2014 r. dotyczącej treści zaświadczenia z dnia [...] maja 2012 r. wydanego przez Wójta Gminy P. z pominięciem przepisów określających tryb wykonania tej czynności materialno-technicznej i którego treść w sposób urzędowy poświadcza dane niezgodne z treścią wniosku złożonego przez stronę skarżącą. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie przedmiotowego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu zawarto szeroką argumentację na poparcie przytoczonego wyżej zarzutu, dodatkowo podnosząc, że zakres działalności sądów administracyjnych wyznacza art. 175 Konstytucji RP, który należy rozpatrywać ściśle z art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia żadnej z przesłanek nieważności postępowania, zatem wniesiona skarga kasacyjna została rozpoznana w ramach podniesionych w jej treści zarzutów. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. i w zw. z art. 146 § 1 P.p.s.a. Wprost przeciwnie zasadnie stwierdził, że wniesiona skarga na zaświadczenie Wójta Gminy P. z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako niedopuszczalna winna zostać odrzucona. Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd skargę odrzuca jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 P.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Ponadto sądy administracyjne orzekają w sprawach dotyczących sporów o właściwość albo sporów kompetencyjnych o których mowa w art. 4 P.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotowe zaświadczenie nie należy do żadnej z ww. kategorii aktów lub czynności. Nie mieści się także w pojęciu "inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Kwestii wydawania zaświadczeń dotyczy dział VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 217 § 2 K.p.a. stanowi, że "1) zaświadczenie wydaje się, jeżeli: urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego". Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie przyjmuje się, że zaświadczenie stanowi urzędowe oświadczenie tego, co jest organowi wiadome. Jest to potwierdzenie pewnego stanu rzeczy przez właściwy organ państwowy. Zatem zaświadczenie jako akt wiedzy, a nie woli organu, nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (patrz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2011, str. 689; wyrok NSA z dnia 26.02.2013 r., sygn. akt I OSK 1778/11, LEX nr 1311429). W tym kontekście nie można mówić, że zaświadczenie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (zobacz: T. Woś [w] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2011, str. 66-72). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaświadczenie nie kształtuje uprawnień ani obowiązków osoby ubiegającej się o jego wydanie, nie determinuje także ich istnienia ani zakresu. Zaświadczenie ma bowiem jedynie charakter deklaratoryjny. Taki charakter ma także zaświadczenie wydawane w przedmiocie zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji sądowa kontrola, której przeprowadzenia domaga się strona, doprowadziłaby do sprzecznej z prawem weryfikacji treści zaświadczenia. Prawidłowość zaświadczenia wymyka się bowiem spod kontroli sądowoadministracyjnej. Reasumując wskazać należy, że od zaświadczenia nie służy żaden środek zaskarżenia, można jedynie przeprowadzić przeciw niemu przeciwdowód w postępowaniu administracyjnym (art. 76 § 3 K.p.a.), złożyć skargę powszechną w trybie skarg i wniosków do organu wyższego stopnia lub zażądać wydania nowego zaświadczenia od organu, który je wydał (nie służy mu bowiem powaga rzeczy osądzonej, chyba że inne rozwiązania wynikają z przepisów szczególnych). Samo zaświadczenie nie podlega więc kontroli sądowoadministracyjnej, nie dotyczy bowiem uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. postanowienie NSA z dn. 16.07.2013 r., sygn. akt I OSK 1366/13; zobacz także M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2013, art. 219, teza 2 i cyt. tam orzecznictwo i literatura). Skoro zaś na zaświadczenie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, to zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Jednak niedopuszczalność bezpośredniej weryfikacji treści zaświadczenia przy pomocy administracyjnych i sądowych środków prawnych nie wyklucza możliwości żądania wydania nowego zaświadczenia od organu, który je wydał, odnośnie do tego samego stanu prawnego lub faktycznego, ale o innej treści. W przypadku uwzględnienia takiego żądania organ może wydać nowe zaświadczenie w tej samej sprawie, bez konieczności uprzedniego korygowania czy unieważniania pierwotnie wydanego zaświadczenia. Zaświadczenie - nie będąc rozstrzygnięciem o prawach czy obowiązkach - nie wywołuje bowiem bezpośrednich skutków prawnych, a zatem nie może korzystać z powagi rzeczy osądzonej. Z tego względu uchylanie w wyniku wznowienia postępowania lub stwierdzanie nieważności wadliwego zaświadczenia jest również niedopuszczalne (patrz: postanowienie NSA z dn. 9.09.2014 r., sygn. akt II OSK 2339/14; postanowienie NSA z dn. 6.05.2014 r., sygn. akt II FSK 760/14, LEX nr 1457624). Nadto moc dowodowa zaświadczenia trwa tak długo, dopóki nie zostanie obalona za pomocą innych dowodów (por. M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 217 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2013 i cyt. tam literatura). Dodatkowo podnieść należy, że zakwestionowanym postanowieniem Sąd pierwszej instancji nie naruszył norm konstytucyjnych wskazanych przez autora skargi kasacyjnej w uzasadnieniu tego środka zaskarżenia. Podnieść bowiem należy, że strona ma zagwarantowaną możliwość zaskarżenia postanowień o odmowie wydania zaświadczenia oraz zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę. Brak jest jednak podstaw do sądowej weryfikacji treści zaświadczenia (porównaj: postanowienie NSA z dn. 6.05.2014 r., sygn. akt II FSK 760/14). Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.