II OZ 1136/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 25 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 270/16 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania decyzji Starosty Powiatu Rzeszowskiego z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...] w sprawie ze skarg K. G., E. S., A. K., T. F., E. F., J. S., H. R., M. J., D. K., S. O., J. M. i A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. umorzyć postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji Starosty Powiatu Rzeszowskiego z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. utrzymało w mocy decyzję Starosty Powiatu Rzeszowskiego z dnia [...] listopada 2012 r. zatwierdzającą projekt scalenia gruntów wsi L., gmina T., o ogólnym obszarze 242,5336 ha, poszerzony o część gruntów wsi P. gmina K. o pow. 0,60 ha. Decyzja powyższa stała się przedmiotem skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożonych przez K. G., E. S., A. K., T. F., E. F., J. S., H. R., M. J., D. K., S. O., J. M. i A. P. K. G. zgłosiła wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty Powiatu Rzeszowskiego z dnia [...] listopada 2012 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów w części jej dotyczącej, tj. w zakresie nieruchomości należących do niej przed scaleniem (działki o nr ewid. [...],[...] i [...]) i nieruchomości przydzielonej jej na skutek scalenia o nr [...]. Podała, że działki posiadane przed scaleniem przylegały do siebie i nie wymagały objęcia ich tym postępowaniem. Na skutek scalenia wyrządzono jej szkodę w przydzielonym areale gruntu, której w przyszłości może nie dać się odwrócić. Postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2016 r. sygn. II SA/Rz 270/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odmówił wstrzymania ww. decyzji Starosty Powiatu Rzeszowskiego z dnia [...] listopada 2012 r. Sąd I instancji, uzasadniając wydane postanowienie, stwierdził, że wnioskodawczyni nie uprawdopodobniła w dostateczny sposób możliwości zaistnienia po jej stronie przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, tj. wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd zwrócił uwagę na konieczność wyważenia interesów wszystkich uczestników scalenia, w tym zdecydowanej większości, która zaakceptowała nowy porządek gruntowy, nie korzystając ze środków zaskarżenia, oraz użytkowników drogi powstałej w części z byłego gruntu skarżącej. Okoliczność ta przemawiała przeciwko zasadności wniosku w części dotyczącej K. G., gdyż w tym zakresie – jak wynika z rejestrów szacunkowych dotyczących jej dawnych działek, teren ten w części przyznano kilku innym podmiotom. Udzielenie ochrony tymczasowej w żądanym zakresie mogłoby zrodzić bądź pogłębić konflikt pomiędzy nimi np. na tle posiadania nieruchomości. Zażalenie na powyższe postanowienie w dniu 18 sierpnia 2016 r. złożyła A. K., wnosząc o zmianę zaskarżonego postanowienia. Uzasadniając złożone zażalenie, wskazała na wadliwość podjętej przez Starostę Powiatu Rzeszowskiego decyzji scaleniowej. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r. K. G. wskazała, że nie będzie składała zażalenia na doręczone jej postanowienie z dnia 5 sierpnia 2016 r., a ponadto złożyła oświadczenie, że cofa wniosek o wstrzymanie wykonania przez Sąd decyzji Starosty Powiatu Rzeszowskiego z dnia [...] listopada 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu, jednakże z innych przyczyn aniżeli wskazane w zażaleniu. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej: p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Odnosząc się do przyjętej przez ustawodawcę konstrukcji art. 61 § 3 p.p.s.a., należy mieć na uwadze, że opiera się ona na dwu zasadniczych założeniach. Po pierwsze, przedmiotem postępowania o wstrzymanie wykonania decyzji jest decyzja objęta skargą. Powyższe nie uniemożliwia sądowi wstrzymania także innych aktów procesowych wydanych w granicach kontrolowanej sprawy, niemniej możliwość ta aktualizuje się dopiero w momencie, gdy zachodzą podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej do sądu decyzji kończącej tok instancji w postępowaniu administracyjnym. Nie jest zatem możliwe skuteczne wystąpienie o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji, które to wystąpienie nie obejmuje swoim przedmiotem zaskarżonej decyzji, a więc pomija skutki prawne, jakie na sytuację strony wywiera wejście do obrotu prawnego decyzji podjętej przez organ odwoławczy. Po drugie, postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji jest postępowaniem prowadzonym na wniosek skarżącego, co oznacza, że sąd nie jest uprawniony do działania w tym zakresie z urzędu. Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wskazanie przez skarżącego we wniosku okoliczności, które uzasadniają niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. powinny być odnoszone – jak wskazał trafnie Sąd I instancji - do wszystkich podmiotów, których decyzja dotyczy, jednakże powyższe rozważenie interesu prawnego pozostałych stron postępowania możliwe jest tylko w takim zakresie, w jakim interesy tychże osób zostaną ocenione jako sprzeciwiające się uwzględnieniu wniosku osoby zainteresowanej wstrzymaniem wykonania decyzji. Za niedopuszczalne uznać bowiem należy, by sąd ustalił, iż wykonanie decyzji nie wiąże się z jakimkolwiek naruszeniem praw i obowiązków wnioskodawcy, niemniej wstrzymanie wykonania decyzji uzasadnia uwzględnienie interesu prawnego innego podmiotu biorącego udział w postępowaniu sądowym, albowiem wykonanie decyzji stwarza niebezpieczeństwo wyrządzenia tejże stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przeniesienie powyższych uwag na grunt rozpatrywanej sprawy upoważnia do sformułowania dwóch podstawowych wniosków. Uznać w pierwszym rzędzie należało, że nie było możliwe skuteczne ocenienie przez Sąd podstaw wstrzymania wykonania decyzji Starosty Powiatu Rzeszowskiego z dnia [...] listopada 2012 r., jeżeli wnioskiem o ochronę tymczasową nie została objęta równocześnie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie utrzymująca tę decyzję w mocy. Co jednak istotniejsze, rozważeniu przez Naczelny Sąd Administracyjny przez pryzmat poczynionych wyżej uwag powinna podlegać dopuszczalność kontroli merytorycznej zaskarżonego postanowienia wskutek stwierdzenia, że postępowanie zażaleniowe zainicjowała strona, która nie wnosiła o wstrzymanie wykonania decyzji, a jednocześnie wnioskodawczyni złożyła oświadczenie o niepopieraniu wniosku, co powinno być rozumiane jako cofnięcie zgłoszonego żądania wstrzymania wykonania decyzji Starosty Powiatu Rzeszowskiego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższa okoliczność determinuje możliwość merytorycznej kontroli postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, albowiem wiążący charakter oświadczenia o cofnięciu wniosku, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. skutkuje niedopuszczalnością prowadzenia postępowania w sprawie wstrzymania wykonania decyzji. Skutek ten wystąpił jednocześnie niezależnie od tego, że oświadczenie wnioskodawcy o cofnięciu wniosku zostało złożone po wydaniu przez Sąd I instancji orzeczenia wypowiadającego się o jego zasadności. Nie ma potrzeby szerszego rozważania zagadnienia odwołalności czynności procesowych strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Wystarczające jest w tym zakresie stwierdzenie, że zasada dyspozycyjności upoważnia stronę postępowania sądowoadministracyjnego do cofnięcia każdej czynności procesowej, której podjęcie przez stronę jest fakultatywne (strona ze swojego uprawnienia może skorzystać lub nie), a ponadto przepis ustawy procesowej nie zawiera szczególnego unormowania uprawniającej sąd do oceny dopuszczalności cofnięcia podjętej wcześniej czynności wraz z określeniem jego warunków. Powyższą zasadę należy łączyć z przekonaniem, że skoro od woli strony zależy przedsięwzięcie określonej czynności procesowej, to powyższe uprawnienie, jeżeli nie równoważą go inne względy, powinno zawierać w sobie również prawo do jej modyfikacji, a w skrajnym przypadku do jej odwołania. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowym podnosi się również, że możliwość cofnięcia oświadczenia procesowego limituje także moment, w jakim decyzja strony o cofnięciu swojej decyzji procesowej jest wyrażana. Strona nie powinna mieć bowiem możliwości cofnięcia czynności procesowej, jeżeli zdążyła zapaść decyzja procesowa organu sądowego odnosząca się do tejże czynności. Sporne jednak może pozostawać, czy chodzi w tym przypadku o samo wydanie rozstrzygnięcia przez sąd, czy też jego uprawomocnienie się. W sytuacji rozstrzygnięć zaskarżalnych, skutek wiążącego wypowiedzenia się przez sąd odnośnie do czynności procesowej podjętej przez stronę ma miejsce w dacie uprawomocnienia się wydanego rozstrzygnięcia, wobec czego możliwość cofnięcia tejże czynności w trakcie kontroli instancyjnej nie powinna być co do zasady odrzucana. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, poszukiwanie właściwej reakcji procesowej na oświadczenie strony cofające podjętą czynność procesową we wskazanych powyżej warunkach powinno mieć przede wszystkim na uwadze charakter prawny czynności, której to oświadczenie dotyczy. Stąd też, jeżeli odnosić powyższą kwestię sporną do wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny wyraża stanowisko, iż zaprzestanie popierania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji przez wnioskodawcę w trakcie kontroli postanowienia sądu I instancji odmawiającego wstrzymania wykonania decyzji prowadzi do wadliwości zapadłego orzeczenia. Konstrukcja ochrony tymczasowej oparta jest na zasadzie skargowości, co powoduje, że brak wniosku uniemożliwia sądowi prowadzenie postępowania w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego decyzji niezależnie od tego, czy wykonanie tej decyzji wywoła oczywistą szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Powyższy "brak wniosku" należy odnosić zarówno do niewystąpienia przez uprawnionego z żądaniem wstrzymania wykonania decyzji, jak i z niepopieraniem (cofnięciem) już złożonego wniosku z uwagi na zmianę postrzegania wpływu wykonania decyzji na sferę praw i obowiązków wnioskodawcy. Odwołanie tejże czynności procesowej wywołuje skutek ex tunc. Należy mieć jednocześnie na uwadze, że orzeczenie przez sąd o wstrzymaniu wykonania decyzji nie należy do rozstrzygnięć, które ukształtowują określone zagadnienie procesowe w sposób trwały i nieodwracalny. Stosownie do art. 61 § 4 p.p.s.a., sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie swoją decyzję procesową dotyczącą sprawy wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu w razie zmiany okoliczności. Wzgląd na powyższe każe tym samym uznać, że odwołanie przez wnioskodawcę czynności procesowej, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., powinno wywierać właściwy temu działaniu strony skutek prawny także po wniesieniu środka odwoławczego od postanowienia odmawiającego uwzględnienia wniosku. Odmienne stanowisko kazałoby przyjmować, że ostateczna decyzja procesowa sądu odwoławczego o zastosowaniu ochrony tymczasowej względem wnioskodawcy byłaby wydawana wbrew woli zainteresowanego, w sposób podważający formułowaną przez niego potrzebę objęcia go ochroną. Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw, by prawidłowość powyższych wniosków nie mogła być odnoszona do sytuacji, gdy postępowanie zażaleniowe zostało wszczęte przez inną stronę niż wnioskodawca. Prowadzona przed Naczelnym Sądem Administracyjnym kontrola postanowienia sądu I instancji w zakresie odmawiającym wstrzymania wykonania decyzji nie jest nakierowana na poszukiwanie podstaw faktycznych uwzględnienia wniosku złożonego przez wnioskodawcę odnajdywanych w okolicznościach dotyczących sfery praw i obowiązków wnoszącego zażalenie. Osobie tej przysługuje własne uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji, wobec czego jej stanowisko o negatywnych skutkach wykonania decyzji może być rozważane jedynie w takim kontekście, w jakim dotyczy ono rozważenia wszystkich, niekiedy przeciwstawnych, interesów stron postępowania w przypadku, gdy formułowane przez wnioskodawcę żądanie sąd uznaje za zasadne. Negatywny odbiór przez stronę wnoszącą zażalenie skutków wykonania decyzji, będący podstawą wystąpienia przez nią z tymże środkiem odwoławczym, nie może zastępować pierwotnego wniosku, który zainicjował postępowanie wpadkowe. Stąd oświadczenie o cofnięciu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji sprawia, że osoba zainteresowana poszukiwaniem ochrony tymczasowej powinna zainicjować odrębne postępowanie, występując z własnym wnioskiem, w którym wykaże, że wykonanie decyzji stwarza niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Mając na uwadze powyższe względy i uznając, że wniosek K. G. o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty Powiatu Rzeszowskiego z dnia [...] listopada 2012 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów w części dotyczącej wnioskodawczyni, tj. w zakresie nieruchomości należących do niej przed scaleniem (działki o nr ewid. [...],[...] i [...]) i nieruchomości przydzielonej jej na skutek scalenia o nr [...] został skutecznie cofnięty, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie rozpoznające tenże wniosek, uwzględniając równocześnie, że prowadzenie postępowania w tym przedmiocie na wniosek K. G. stało się bezprzedmiotowe, co uzasadniało orzeczenie o jego umorzeniu, stosownie do art. 189 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.