II OZ 1112/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dnia 24 października 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. W. i A. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 344/14 o odmowie zmiany postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 344/14 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. W. i A. S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...]

Postanowieniem z dnia 8 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 344/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 61 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., odmówił zmiany postanowienia tego Sądu z dnia 20 czerwca 2014 r. odmawiającego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał, że przedmiotem skargi jest decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2014r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z dnia [...] lutego 2014r., nakazującą skarżącym rozbiórkę wybudowanego na działce nr [...] w G., gmina N., budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 9,07m x 6,87m. W skardze skarżący wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji "z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącym znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wykonania przedmiotowej decyzji, tj. rozbiórki budynku". Prawomocnym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., Sąd wskazując, że skarżący nie podali żadnych argumentów uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, odmówił skarżącym wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 roku skarżący wnieśli, na podstawie art. 61 § 4 p.p.s.a. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z powodu istotnej zmiany okoliczności. W uzasadnieniu powyższego wniosku, jako istotną zmianę okoliczności, wskazali możliwość zawarcia porozumienia z Pomorskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w postępowaniu mediacyjnym oraz gotowość uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Podnieśli, że niewstrzymanie wykonania decyzji grozić będzie wyrządzeniem znacznej szkody oraz spowoduje trudne do odwrócenia skutki w postaci rozbiórki. Wyjaśnili, że wnosząc skargę nie posiadali wiedzy w zakresie należytego wykazania szkody, która powstanie w wyniku rozbiórki przedmiotowej budowli. Wskazali, że przedmiotowa budowla została przez skarżących przystosowana w pełni do zamieszkania. Łączny koszt wszystkich prac wyniósł około 50 tys. złotych, a wartość samego budynku wynosi około 120 tys. złotych. Wyjaśnili, że w chwili obecnej, w związku z ich trudną sytuacją mieszkaniową, budynek stanowi ich jedyne miejsce zamieszkania. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd przytoczył art. 61 § 1, § 3 i § 6 p.p.s.a. oraz art. 61 § 4 p.p.s.a, który stanowi, że postanowienie w sprawie wstrzymania aktu lub czynności - wydane na podstawie art. 61 § 2 i 3 tej ustawy, sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Sąd podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie wskazuje się słusznie, że warunkiem zmiany postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania aktu lub czynności jest zmiana takich okoliczności, które warunkowały jego podjęcie, tj. były analizowane przy wydawaniu postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania aktu. Podstawę zmiany będą zatem stanowić okoliczności wskazujące na wzrost lub osłabienie zagrożenia tymi zjawiskami albo tylko na potrzebę zmiany zakresu wstrzymania wykonania aktu lub czynności. Ponadto wskazuje się, że warunki określone w art. 61 § 4 p.p.s.a. dotyczą zaistnienia nowych okoliczności albo ujawnienia dotąd nieznanych, a nie zmiany strategii argumentacyjnej autora. W ocenie Sądu wnioskujący musi dokładanie i wyczerpująco określić okoliczności przemawiające za zmianą postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, gdyż od uprawdopodobnienia wystąpienia tych okoliczności, które jednocześnie będą wypełniać dyspozycję art. 61 § 3 p.p.s.a., zależy orzeczenie Sądu. Zdaniem Sądu skarżący nie wykazali przyczyn, dla których podniesionych w rozpoznawanym wniosku okoliczności nie mogli powołać we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zawartym w skardze. Wysokość poniesionych kosztów budowy przedmiotowego obiektu budowlanego, jak również możliwość zawarcia porozumienia z organem odwoławczym w postępowaniu mediacyjnym, czy też gotowość uiszczenia opłaty legalizacyjnej, były znane skarżącym na etapie składania skargi. Nadto wskazywane koszty poniesione na budowę i modernizację przedmiotowego obiektu (w żaden sposób nieuprawdopodobnione we wniosku) nie przesądzają o tym, czy skarżący poniosą znaczną szkodę w związku z wykonaniem rozbiórki obiektu budowlanego, w szczególności w sytuacji, gdy skarżący nadal nie podają jaka jest ich aktualna sytuacja majątkowa i czy utrata składnika majątkowego - jakim jest przedmiotowy obiekt budowlany, będzie stanowić znaczną szkodę w rozumieniu art. 61 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast kwestia spodziewanego przez skarżących wyniku postępowania mediacyjnego z udziałem organu odwoławczego w żaden sposób nie odnosi się do przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej. Gotowość uiszczenia opłaty legalizacyjnej nie uzasadnia wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu również podnoszona przez skarżących okoliczność trudnej sytuacji mieszkaniowej, w wyniku której przedmiotowy obiekt budowlany stanowi obecnie ich jedyne miejsce zamieszkania, również nie została w żaden sposób uprawdopodobniona. Sąd podkreślił, że obiekt budowlany, którego dotyczy nakaz rozbiórki, stanowi budynek gospodarczy, a zatem nie jest przeznaczony do zamieszkania. Skarżący nie wykazali także, aby budynek ten był ich jedynym miejscem zamieszkania. Twierdzenie to budzi wątpliwości w związku z treścią ewidencji gruntów i budynków, z której wynika, że skarżąca M. W. zamieszkuje przy ul. J. w K. W ocenie Sądu skarżący nie uprawdopodobnili, aby nastąpiła zmiana ich sytuacji mieszkaniowej, na skutek której nie mają możliwości zamieszkania w innym miejscu, niż w przedmiotowym obiekcie budowlanym. W zażaleniu na powyższe postanowienie M. W. i A. S., reprezentowani przez adw. R. W., zarzucając naruszenie art. 61 § 4 w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a., wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania. Ponadto na podstawie art. 196 p.p.s.a. skarżący wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia zażalenia. W uzasadnieniu zażalenia skarżący zaznaczyli, że w uzasadnieniu skargi sporządzonej osobiście nie zamieścili argumentacji ich wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, gdyż nie posiadali w tym zakresie odpowiedniej wiedzy. Podkreślili, że sąd administracyjny, rozpoznając wniosek, bierze pod uwagę nie tylko okoliczności w nim wskazane, ale także wszelkie okoliczności i dokumenty znane sądowi z urzędu ( por. postanowienie NSA z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II OZ 209/08). M. W. i A. S. podnieśli, że w związku z posiedzeniem mediacyjnym z dnia 19 sierpnia 2014r., na które nie stawił się prawidłowo zawiadomiony o nim organ administracji, skarżący ponownie złożyli wniosek o wyznaczenie posiedzenia mediacyjnego z propozycją ugodową polegająca na możliwości uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Skarżący zobowiązali się również do podjęcia prób w celu poinformowania o tym fakcie organu. Okoliczności te są nowe i nie były stronie skarżącej znane na etapie składania skargi. Skarżący podnieśli również, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem przesłankę wyrządzenia znacznej szkody należy interpretować również jako okoliczność, w której nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego, co ma miejsce wypadku wykonania zaskarżonej decyzji skutkującej koniecznością rozbiórki obiektu budowlanego (postanowienie NSA z dnia 29 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 923/09 oraz z dnia 28 kwietnia 2005 r., II OZ 275/05). Przesłanki w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. W tej sprawie, zdaniem skarżących decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie oraz Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotknięte są wadami powodującymi uchylenie tych decyzji ze względu na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W postępowaniu administracyjnym organ I instancji przestał powiadamiać inwestorów o procesie legalizacyjnym, nie informując inwestorów o postanowieniach w tej sprawie, ani o końcowej decyzji. Zachodzi więc przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc inwestor jako strona nie brał udziału w postępowaniu bez własnej winy. Ponadto skarżący jako strona postępowania administracyjnego składając wniosek o zawieszenie postępowania została błędnie pouczona, że na postanowienie to nie przysługuje zażalenie. Miało to istotny wpływ na przebieg postępowania oraz niemożność terminowego uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Prawidłowość zaskarżonego postanowienia podlega ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pod względem jego zgodności z regulacją zawartą w art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.),dalej p.p.s.a, gdyż ten przepis dotyczy udzielenia stronie skarżącej tymczasowej ochrony w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Stosownie do treści przepisu art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (...). Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy - art. 61 § 3 p.p.s.a. Natomiast postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności, co oznacza, iż strona domagająca się zmiany lub uchylenia postanowienia winna wykazać taką zmianę okoliczności, która czyni zasadnym jej wniosek - art. 61 § 4 p.p.s.a. W niniejszej sprawie skarżący w złożonej skardze domagali się wstrzymania wykonania decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2014r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z dnia [...] lutego 2014r. nakazującą skarżącym dokonanie rozbiórki wybudowanego na działce nr [...] budynku gospodarczego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 344/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, gdyż skarżący nie podali żadnych argumentów uzasadniających wniosek. We wniosku o wyznaczenie ponownego terminu mediacji skarżący zawarli wniosek o zmianę powyższego postanowienia z powodu istotnej zmiany okoliczności, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przemawiają za uwzględnieniem wniosku. Skarżący wskazali argumenty, które przekonują, że wykonanie aktu spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudne do odwrócenia skutki. Okoliczności te nie wzięte były pod uwagę przez Sąd pierwszej instancji na etapie rozpoznania wniosku zawartego w skardze, gdyż argumenty te nie zostały wówczas podane. Nadto Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zawartego w skardze wniosku o przeprowadzenie mediacji, a to oznacza, że tego argumentu Sąd nie brał pod uwagę przy ocenie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Rację ma skarżący, że Sąd winien zbadać, czy argumenty przedstawione przez stronę i wynikające z akt sprawy przemawiają /lub nie/ za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji i przy takim badaniu wniosku i argumentów strony Sąd winien dodatkowo rozważyć z urzędu, czy nie zachodzą inne okoliczności uzasadniające wniosek. Przypomnieć należy, iż o znacznej szkodzie, w tym szkodzie majątkowej, można mówić, jeśli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Przesłanka spowodowania trudnych do odwrócenia skutków także musi być rozważana z uwzględnieniem specyfiki aktu administracyjnego, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie. Tak więc odwrócenie skutków wywołanych wykonaniem zaskarżonego aktu musi być trudniejsze niż zwykle w tego rodzaju przypadkach. W niniejszej sprawie skarżący w zażaleniu wskazali, w czym miałaby się wyrażać szkoda w ich majątku oraz jakie skutki spowodowałoby wykonanie decyzji. Skarżący podali przybliżoną wartość przedmiotowego obiektu budowlanego. Mając zatem na uwadze koszt budowy tego budynku i koszty związane z jego rozbiórką, należy przyjąć, iż wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby spowodować znaczną szkodę. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że wykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektów budowlanych z reguły powoduje uszczerbek majątkowy, który może stanowić znaczną szkodę w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Ponadto o znacznej szkodzie, w tym szkodzie majątkowej, można mówić, jeśli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. W niniejszej sprawie istnieją wystarczające przesłanki wskazujące na ryzyko wystąpienia w majątku skarżących uszczerbku przekraczającego w swych rozmiarach zwykłe następstwa czynności podejmowanych w postępowaniu egzekucyjnym tj. pozwalające uznać, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Zdaniem Sądu skarżący wykazali w sposób wystarczający, iż spełnione są przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że w niniejszym postępowaniu zażaleniowym przedmiotem rozpoznania jest jedynie zmiana postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 czerwca 2014 r. o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zarzuty dotyczące wadliwości postępowania administracyjnego i ich wpływu na wynik sprawy nie mogą być przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, bowiem nie dotyczą zaskarżonego postanowienia. Zarzuty te będą podlegały ocenie Sądu pierwszej instancji przy rozpoznaniu skargi wniesionej na zaskarżoną decyzję. Argumentacja wniosku o zmianę postanowienia odmawiającego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji przemawia za celowością zastosowania w stosunku do skarżących ochrony tymczasowej w postaci zmiany zaskarżonego postanowienia . Podkreślić należy, iż wybudowanie obiektu budowlanego po uprzednim dokonaniu jego rozbiórki, nie stanowi "prostego" odwrócenia skutków tej rozbiórki. Rodzi się też pytanie o celowość wykonania nakazu rozbiórki i ponownej zgodnej z prawem budowy obiektu budowlanego, jeśli zachodziłaby w sprawie możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Ocena zgodności z prawem orzeczonego nakazu rozbiórki i możliwości legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej będzie – jak już wyżej wskazano – podlegać ocenie sądu administracyjnego rozpoznającego wniesioną skargę. W tej sytuacji wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, mające skutek do dnia wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji, należy uznać za zasadne. Fakt, iż skarżący we wniosku o zmianę postanowienia Sądu podali okoliczności, których nie przedstawili we wniosku zawartym w skardze, pozwala uznać, że są to nowe okoliczności, które nie były znane Sądowi przy rozpoznawaniu pierwszego wniosku. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na postawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3, 4 i 5 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.