II OSK 931/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 24 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 476/12 w sprawie ze skargi K. N. i P. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenie na rozbiórkę oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 476/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skarg K. N. i P. N., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] Prezydent Miasta [...], pełniący funkcję Starosty udzielił M. S. pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego w złym stanie technicznym, zlokalizowanego na działce nr [...], położonej w P. przy ul. N. [...], nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na bardzo zły stan techniczny budynku, szpecący zabytkowe centrum miasta. Decyzja rozbiórkowa została przez inwestora wykonana pomimo jej nieostateczności w miesiącu czerwcu 2010 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] uchylił ww. decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] Prezydent Miasta [...], pełniący funkcję Starosty umorzył postępowanie w sprawie wszczętej wnioskiem M. S. o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę, wskazując na jego bezprzedmiotowość z uwagi na faktyczne wykonanie rozbiórki obiektu, będącego przedmiotem wniosku. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], uchylił w całości decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, argumentując, że brak było podstaw do umorzenia przez organ I instancji postępowania w sprawie pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego. Wojewoda wskazał nadto, iż w aktach sprawy brak jest zgody właścicieli obiektu na przedmiotową rozbiórkę, przy czym należy jednoznacznie wyjaśnić kwestię właścicieli działki nr ewid. [...]. Skarga na powyższe rozstrzygnięcie została oddalona prawomocnym wyrokiem Sądu z dnia 20 kwietnia 2012 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1236/11. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji pismem z dnia 6 czerwca 2011 r. wezwał M. S. do udokumentowania stanu prawnego własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...] na dzień złożenia wniosku o pozwolenie na rozbiórkę tj. 25 marca 2010 r. oraz udzielenie informacji, czy stan własności ww. nieruchomości uległ zmianie. W odpowiedzi na wezwanie M. S., w piśmie z dnia 15 czerwca 2011 r. wskazał, iż stan własności działki nr ewid. [...] nie uległ zmianie i że jest jedynym jej właścicielem. Inwestor przedstawił kopię wypisu z księgi wieczystej dla przedmiotowej nieruchomości, który potwierdza, iż jest on jej jedynym właścicielem. Pismem z dnia 7 czerwca 2011 r. organ I instancji wezwał M. S. do uzupełnienia wniosku o wydanie pozwolenia na rozbiórkę z dnia 25 marca 2010 r., zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego o zgodę właściciela obiektu na wykonanie rozbiórki oraz uzupełnienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia 24 kwietnia 2010 r. o podanie numeru obrębu i jednostki ewidencyjnej nieruchomości, co też inwestor uczynił w dniu 15 czerwca 2011 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] pełniący funkcję Starosty wydał pozwolenie na rozbiórkę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie nieruchomości położonej przy ul. N. [...] w P. (działka nr ewid. [...], obręb [...]). Powyższa decyzja została sprostowana postanowieniem organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2011 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., nr [...] Wojewoda [...] sprostował z urzędu oczywistą omyłkę we własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], w ten sposób, iż zamiast słów "po rozpatrzeniu odwołania K. N. oraz B. T." zamieścił weń słowa "po rozpatrzeniu odwołania K. N., B. T. oraz M. N.". Jednocześnie na ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli K. N. oraz M. N. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 1235/11 odrzucił skargę M. N., zaś wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 1115/11 uwzględnił skargę K. N. i uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2011 r. wskazując, iż organ odwoławczy zapomniał rozpoznać odwołania M. N. Na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r., nr [...] zażalenie złożył K. N. W wyniku rozpatrzenia zażalenia, postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił ww. postanowienie Wojewody [...]. W związku z tym, iż postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. prostujące z urzędu oczywistą omyłkę zostało uchylone, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 104 k.p.a. w ramach autokontroli po rozpatrzeniu złożonych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarg K. N. i M. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] uwzględnił w całości skargi i uchylił we własnym zakresie decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2011 r. Powyższa decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. wobec uwzględnienia skargi K. N. mocą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 92/12 została usunięta z obrotu prawnego. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia P. N. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie w całości. W wyniku ponownego rozpatrzenia odwołań K. N., M. N. oraz B. T. od decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2011 r., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa sprawa dotyczy rozbiórki budynku mieszkalnego nieużytkowanego, usytuowanego w P. przy ul. N. [...] (dz. nr [...], obręb [...]). Budynek przeznaczony do rozbiórki został wyłączony z użytkowania z powodu złego stanu technicznego i nieopłacalności remontu. Z akt sprawy wynika, iż rozbiórka budynku została zakończona, a organ nadzoru budowlanego nie wniósł sprzeciwu na zawiadomienie inwestora o zakończeniu robót rozbiórkowych. Następnie, Wojewoda przywołał brzmienie art. 33 ust. 4 ustawy Prawo budowlane i wywiódł, że M. S. do wniosku załączył projekt rozbiórki obiektu, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodę właściciela obiektu na rozbiórkę oraz kopię wypisu z księgi wieczystej dla przedmiotowej nieruchomości, która potwierdza, że jest on jej jedynym właścicielem. Ponadto inwestor posiada wymagane przepisami szczególnymi uzgodnienia, w tym decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2010 r., nr [...]. Zdaniem organu II instancji inwestor, po uzupełnieniu braków w toku prowadzonego postępowania oraz działając zgodnie z przepisami Prawa budowlanego wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na przedmiotową rozbiórkę, przedkładając wszystkie wymagane prawem dokumenty. Przedłożony projekt rozbiórki określa zakres oraz sposób wykonywania przedmiotowych robót, a także zawiera szkic z oznaczeniem budynku podlegającego rozbiórce. W przedmiotowej sprawie zostały zebrane stosowne wyjaśnienia, a także zapewniono stronom czynny udział w postępowaniu, umożliwiając im zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym. Odnosząc się do zarzutów odwołującej B. T., iż organ I instancji naruszył art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., Wojewoda stwierdził, że przepis ten nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. N., B. T., K.N. i P. N. Postanowieniami z dnia 13 lipca 2012 r. Sąd odrzucił skargi M. N. (sygn. akt II SA/Łd 477/12) i B. T. (sygn. akt II SA/Łd 479/12). Skarga K. N. została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Łd 476/12, a P. N. pod sygn. akt II SA/Łd 478/12. K. N. zarzucił Wojewodzie pozbawienie możliwości działania przez poddanie w wątpliwość jego tożsamości, pozbawienie statusu strony postępowania zarządcy działki nr [...] i bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę wydanej na podstawie złożonego przez M. S. w dniu 15 czerwca 2011 r. oświadczenia o wyłącznym prawie do dysponowania nieruchomością, w sytuacji kiedy budynek został już rozebrany. Podniósł nadto, iż rozbiórka wykonana została pomimo upływu terminu ważności decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zatem ani w dacie jej wykonania jak i orzekania przez organy inwestor nie posiadł decyzji Konserwatora Zabytków, zezwalającej na rozbiórkę. P. N. w swojej skardze wskazał, że według mapy geodezyjnej znajdującej się w księdze wieczystej [...] karta 129 akt tej księgi oraz Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] zarejestrowanej za nr [...] rozebrany budynek znajdował się na terenie działki nr [...] oraz działki nr [...] obręb [...], której właścicielem nie był M. S. Rzeczone mapy znajdują się w aktach sprawy od grudnia 2011 r. Nadto skarżący podkreślił, że nie został powiadomiony o uchyleniu lub zmianie postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. dotyczącego zawieszenia z urzędu postępowania odwoławczego od decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2012 r. Odpowiadając na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 26 października 2012 r. wydanym na rozprawie zarządzono połączenie do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw ze skarg K. N. i P. N. W merytorycznym uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, iż zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane rozpocząć można, co do zasady, jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Istotą sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę jest wyrażenie przez powołany do tego organ administracji zgody na rozpoczęcie zamierzonych przez inwestora robót budowlanych. Decyzja o pozwoleniu na budowę (rozbiórkę) ma charakter decyzji uprawniającej inwestora do rozpoczęcia robót. Może więc dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 333/07, Lex nr 468743 z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1488/06, Lex nr 456787). Jedynie więc ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (rozbiórkę) może być podstawą rozpoczęcia robót budowlanych. Może zatem być to: - decyzja organu pierwszej instancji od której nie wniesiono odwołania, lub wniesiono odwołanie po terminie, co stwierdzone zostało postanowieniem wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., - decyzja organu pierwszej instancji, jeżeli organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., - decyzja organu drugiej instancji utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję lub uchylająca zaskarżona decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzekająca co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.). Po ustaleniu natomiast, iż choćby rozpoczęto realizację inwestycji, wydanie pozwolenia na budowę (rozbiórkę) uznać należy, co do zasady, za niedopuszczalne. O ile przy tym w odniesieniu do pozwolenia na budowę przepis art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane nie pozostawia w tym zakresie żadnych wątpliwości wprost stanowiąc, iż nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku naruszenia przepisu art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, o tyle w przypadku rozbiórki, konstatacja ta wydaje się równie oczywista po ewentualnym wykluczeniu przesłanek, określonych w art. 31 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Cytowany przepis pozwala zaś na rozpoczęcie robót zabezpieczających i rozbiórkowych przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę lub przed ich zgłoszeniem, jeżeli mają one na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Rozpoczęcie takich robót nie zwalnia od obowiązku bezzwłocznego uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub zgłoszenia o zamierzonej rozbiórce obiektu budowlanego. Sąd I instancji podniósł, iż w rozpoznawanej sprawie inwestor, ubiegając się o pozwolenia na rozbiórkę wskazał na zły stan techniczny obiektu, wyłączonego z użytkowania. Organ I instancji, orzekając w dniu [...] kwietnia 2010 r., udzielił pozwolenia na rozbiórkę, wadliwie nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności z powodu "bardzo złego stanu technicznego budynku szpecącego zabytkowe centrum miasta". Rozbiórka obiektu w oparciu o tak nadany rygor została wykonana, pomimo nieostateczności decyzji zezwalającej na jej realizację. Zaskarżona decyzja, opiewająca na udzielenie pozwolenia na rozbiórkę wydana została blisko dwa lata po faktycznym jej wykonaniu, bez choćby próby analizy stanu faktycznego, istniejącego w dacie rozstrzygania. Czyni to natomiast zaskarżoną decyzję wadliwą, bowiem w całości pomija ona fakt, iż obiekt na którego rozbiórkę zezwolono nie istnieje. Jakkolwiek więc postępowanie w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę nie jest bezprzedmiotowe, co przesądzone zostało w wyroku Sądu z dnia 20 kwietnia 2012 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1236/11, nie oznacza to, iż okoliczność wspomniana pozostaje bez wpływu na treść merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Faktyczne rozpoczęcie robót budowlanych przed uostatecznieniem się decyzji winno bowiem skutkować odmową udzielenia pozwolenia na ich realizację, chyba że spełnione zostały przesłanki, wskazane w cytowanym wyżej przepisie art. 31 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Okoliczności tych organ zaś nie rozważył, trudno bowiem za takowe uznać "zły stan techniczny obiektu, który swym wyglądem szpeci zabytkowe centrum miasta". Sąd I instancji uznał, iż prowadząc ponownie postępowanie, organy obligowane są do ustalenia czy rozpoczęte i faktycznie zakończone roboty rozbiórkowe, wykonywane były w okolicznościach, o których mowa w art. 31 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Konstatacja przeciwna winna zaś prowadzić do konkluzji o potrzebie zastosowania przepisu art. 32 ust. 4a ustawy w związku z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 powołanej ustawy. W odniesieniu do zarzutów skargi, Sąd stwierdził, że kwestia prawdziwości oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie budzi wątpliwości. Z odpisu księgi wieczystej wynika bowiem, iż inwestor jest (i był w dacie wykonania rozbiórki) jedynym właścicielem działki nr [...], położonej w P., przy ul. N. [...], na terenie której zlokalizowany był rozebrany obiekt. Nawet jeżeli ściana tego obiektu zlokalizowana była w granicy działki (lub z jej przekroczeniem), nie oznacza to, że właścicielami (czy też współwłaścicielami) obiektu lub też osobami, których zgodna wymagana jest na jego rozbiórkę są właściciele nieruchomości sąsiedniej. Uprawnienia właściciela nieruchomości sąsiedniej, w przypadku naruszenia ich własności poprzez wzniesienie ściany z przekroczeniem granicy, określają bowiem (w zależności od stopnia zawinienia inwestora) przepisy art. 222 § 2 lub też art. 151 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. nr 16, poz.93), czyniąc wyłom od zasady superfivies solo cedit. Niezależnie, podkreślił, iż z załączonej do akt sprawy mapy (złożonej przez stronę skarżącą) wynika, iż ewentualne przekroczenie granicy jednej ze ścian obiektu, dotyczyło działki nr [...], której współwłaścicielami pozostają H. i E. S. – rodzice inwestora. Ściana wzniesiona w granicy działki nr [...], której współwłaścicielami pozostają skarżący, nie przylegała też do żadnego z obiektów, zlokalizowanych na działce nr [...]. Wskazał także, że kwestia "upływu terminu" wykonania decyzji, określonego w orzeczeniu Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie powoduje zaś jej "wygaśnięcia" po tejże dacie. W istocie bowiem określenie terminu rozpoczęcia i zakończenia robót budowlanych w decyzji konserwatorskiej ma jedynie walor informacyjny, wiążący się z przewidywaniami inwestora, związanymi z zamierzonymi robotami budowlanymi. Przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. nr 162, poz. 1568 ze zm.) nie przewidują natomiast skutku wygaśnięcia decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków, zezwalającej na wykonywanie robot budowlanych na obszarze objętym ochroną konserwatorską (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2010r., sygn. akt II OSK 671/09, Lex nr 597767). Za nietrafne uznał również zarzuty skargi związane z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. Kwestia wadliwego zawiadomienia stron postępowania o zgromadzeniu materiału dowodowego i związanego z tym niezapewnienia im możliwości zapoznania się z nim przed wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2010r., stała się bowiem m.in. podstawą decyzji kasacyjnej organu odwoławczego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda [...], wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania: - art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez uwzględnienie skargi i przyjęcie, że nie zostały przez organ zbadane przesłanki do rozpoczęcia robót rozbiórkowych budynku przy ul. N. [...] w P. w trybie art. 31 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, pomimo, że tryb ten został zastosowany ze względu na stan techniczny budynku zagrażający bezpieczeństwu ludzi - tj. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa. 2) naruszenie prawa materialnego: - art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 31 ust. 5 w związku z art. 66 i 68 pkt 1 i 3a) ustawy Prawo budowlane, polegające na przyjęciu przez Sąd poglądu, że w dacie wydawania decyzji nie został ustalony przez organ stan techniczny budynku, pozwalający na stwierdzenie, że zagraża on bezpośrednio bezpieczeństwu ludzi lub mienia oraz art. 20 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, przez przyjęcie, że organ zobowiązany jest do sprawdzenia ustaleń z osobistych oględzin budynku projektanta sporządzającego projekt rozbiórki i do kwestionowania ustaleń Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w decyzji z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], stwierdzających bardzo zły stan techniczny budynku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wskazała, że projektant Z.B., posiadający uprawnienia w specjalności architektonicznej i konstrukcyjno-budowlanej, sporządzający w marcu 2010 r. "Projekt rozbiórki budynku mieszkalnego", posiadał wiedzę o fakcie wyłączenia przedmiotowego budynku przy ul. N. z użytkowania. Wiedza ta została oparta na podstawie osobistych oględzin nieruchomości, które zawarł w opisie technicznym. Znalazła się w nim również informacja, iż "budynek przeznaczony jest do rozbiórki, został wyłączony z użytkowania z powodu złego stanu technicznego i nieopłacalności remontu". Wojewoda [...] zaznaczył, iż ustawodawca nie upoważnił organu prowadzącego postępowanie w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę (rozbiórkę) do zastępowania projektanta w jego ustawowych obowiązkach. Kompetencja właściwego organu w sprawach o tym przedmiocie została ograniczona do czynności formalnych o charakterze kontrolnym bez możliwości angażowania się w meritum projektu budowlanego złożonego wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę lub rozbiórkę. Ponadto, podał, że w aktach sprawy znajduje się również decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] marca 2010 r., udzielająca pozwolenia na rozbiórkę budynku, w której organ w uzasadnieniu stwierdził, iż budynek przy ul. N. [...] jest w bardzo złym stanie technicznym. W obrocie prawnym funkcjonuje także decyzja Prezydenta Miasta [...] nr [...] z czerwca 1996 r., wydana na podstawie art. 66 i 68 Prawa budowlanego, nakazująca wyłączenie z użytkowania wszystkie lokale mieszkalne i użytkowe w budynku wielorodzinnym zlokalizowanym na działce przy ul. N. [...] w P. (punkt 1). Zobowiązywała ona adresata - tj. Zarząd Nieruchomościami Miejskimi do umieszczenia do dnia 30 czerwca 1996 r. na budynku - zawiadomienia o wyłączeniu budynku z użytkowania. W uzasadnieniu decyzji szczegółowo opisano stan techniczny budynku i wskazano m.in. na brak tynku na budynku, pionowe pęknięcia ścian, liczne pęknięcia ceglanych stropów i ścian, popękany strop jest zabezpieczony konstrukcją drewnianą przed zawaleniem, trzony kominów zakwalifikowane zostały do rozbiórki. Strona wnosząca skargę kasacyjną wyjaśniła także charakter decyzji wydanej w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, powołując się na wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych (z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II SA/Po 437/10, z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 1084/07, z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 904/07). W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. N. podał, że podniesione przez pełnomocnika Wojewody [...] argumenty są bezzasadne. Stwierdził, że decyzja z czerwca 1996 r. wyłącza z użytkowania lokale mieszkalne i użytkowe, a nie jak błędnie interpretuje to organ budynek. Zaznaczył, że żaden z powołanych organów nadzoru budowlanego, ani projektant nie wystąpił o nadanie klauzuli natychmiastowej wykonalności dla budynku przy ul. N. [...]. Pismami z dnia 24 października 2014 r. uczestnicy postępowania B. T. i P. N. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej, również podnosząc, że ich zdaniem argumenty zawarte w skardze kasacyjnej są niezasadne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż objęte nią orzeczenie Sądu I instancji, mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie bowiem z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 101; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009). Taka sytuacja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaistniała w tej sprawie. Zaskarżony wyrok z dnia 26 października 2012 r. którym uchylono zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], wydany został przy uwzględnieniu oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 1236/11. Wyrokiem tym Sąd oddalił skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], mocą której organ odwoławczy uchylił decyzję Prezydenta Miasta, pełniącego funkcję Starosty Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], którą organ pierwszej instancji umorzył postępowanie wszczęte z wniosku M. S., złożonego w dniu 25 marca 2010 r. W uzasadnieniu wskazanego wyroku z dnia 20 kwietnia 2012 r. Sąd wskazał, iż Wojewoda [...] zasadnie przyjął, że brak było podstaw do umorzenia postępowania przez organ pierwszej instancji, z przyczyn przedmiotowych, albowiem decyzja w oparciu, o którą inwestor rozpoczął prace rozbiórkowe, a która jest prawnie wymagana, została wyeliminowana z obiegu prawnego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...]. Ponadto, Sąd zaznaczył, iż słusznie zauważył organ odwoławczy, że inwestor, nie przedłożył zgody właścicieli przedmiotowego obiektu, a jak wynika z aktu notarialnego repertorium A nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. M. S. nie jest jedynym właścicielem nieruchomości nr [...] położonej w P. przy ul. N. [...]. Stwierdzić należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznający w dniu 26 października 2012 r. niniejszą sprawę, stosownie do art. 153 p.p.s.a. był związany ww. wyrokiem. Mając na uwadze owo związanie, odnośnie braku bezprzedmiotowości postępowania, Sąd w wyroku kasacyjnym sformułował ocenę prawną, która sprowadzała się do nakazania organom orzekającym w sprawie, ustalenia, czy rozpoczęte i faktycznie zakończone roboty rozbiórkowe, wykonywane były w okolicznościach, o których mowa w art. 31 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Konstatacja przeciwna winna prowadzić do konkluzji o potrzebie zastosowania przepisu art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane w związku z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 powołanej ustawy. Sąd I instancji podniósł, iż w rozpoznawanej sprawie inwestor, ubiegając się o pozwolenie na rozbiórkę wskazał na zły stan techniczny obiektu, wyłączonego z użytkowania. Organ I instancji, orzekając w dniu [...] kwietnia 2010 r., udzielił pozwolenia na rozbiórkę, wadliwie nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności z powodu "bardzo złego stanu technicznego budynku szpecącego zabytkowe centrum miasta". Rozbiórka obiektu w oparciu o tak nadany rygor została wykonana, pomimo nieostateczności decyzji zezwalającej na jej realizację. Sąd wojewódzki wyraził także pogląd, że faktyczne rozpoczęcie robót budowlanych przed uostatecznieniem się decyzji winno bowiem skutkować odmową udzielenia pozwolenia na ich realizację, chyba że spełnione zostały przesłanki, wskazane w przepisie art. 31 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Okoliczności tych organ zaś nie rozważył, a trudno bowiem za takowe uznać "zły stan techniczny obiektu, który swym wyglądem szpeci zabytkowe centrum miasta". Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Na gruncie tej regulacji prawnej przyjmuje się, że pojęcie ocena prawna oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego i procesowego. W kwestii natomiast związania Sądu II instancji, wyrokami wojewódzkich sądów administracyjnych, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II OSK 916/11, wyrażając następujący pogląd: Brzmienie jak i wykładnia art. 153 p.p.s.a. przemawiają za przyjęciem tezy, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany oceną prawną wyrażoną w danej sprawie przez wojewódzki sąd administracyjny. Po pierwsze, przepis art. 153 p.p.s.a. jednoznacznie stanowi, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd, a zatem sąd, który wypowiedział ten pogląd prawny i udzielił wskazań co do dalszego postępowania. Sądem tym jest wojewódzki sąd administracyjny. Przepis art. 153 zasadniczo dotyczy ocen prawnych oraz wskazań co do dalszego postępowania formułowanych w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jednakże art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. może wyjątkowo stanowić podstawę do wyrażania takiej oceny w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym w postępowaniu kasacyjnym. A mianowicie, w przypadku gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę w trybie art. 184 p.p.s.a., ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną ocenę prawną niż sąd pierwszej instancji, to ocena ta jest wiążąca dla organów oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego, tak jak ocena prawna, o której mowa w art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pogląd prawny wyrażony w wyroku przez wojewódzki sąd administracyjny nie może wiązać Naczelnego Sądu Administracyjnego i to niezależnie od tego ile razy wcześniej rozpoznawał daną sprawę wojewódzki sąd administracyjny przy jednoczesnym braku skarg kasacyjnych od wcześniejszych wyroków zapadłych w tej sprawie. W przeciwnym razie Naczelny Sąd Administracyjny nigdy nie mógłby "naprawić" błędu popełnionego przez wojewódzki sąd administracyjny i to nawet w przypadku rażącego naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji. Nie do zaakceptowania w państwie prawa jest stanowisko, iż Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegając – w ramach zarzutów kasacyjnych i art. 183 § 2 p.p.s.a. - naruszenie prawa popełnione przez wojewódzki sąd administracyjny poprzez sformułowanie błędnego poglądu prawnego nie mógłby usunąć tego naruszenia prawa lecz musiałby brnąć w naruszenie prawa. Takie działanie naruszałoby konstytucyjną zasadę państwa prawa (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) i autorytet Naczelnego Sądu Administracyjnego – pod szyldem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpowszechniana byłaby błędna ocena prawna. Gdyby wolą ustawodawcy było związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem prawnym zawartym w prawomocnym wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego to w przepisie art. 153 p.p.s.a. zostałoby użyte sformułowanie "wiążą w sprawie sądy administracyjne’, jakiego ustawodawca użył w wielu innych przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podkreślić też należy, iż przepis art. 153 p.p.s.a. zawarty jest w dziale III ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zatytułowanym "Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym", a więc dotyczy postępowania przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi. W dziale IV p.p.s.a. "Środki odwoławcze", normującym postępowanie przed sądem II instancji nie został zawarty przepis, który wskazywałby na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem prawnym wyrażonym przez wojewódzki sąd administracyjny jak i przepisu odwołującego się do stosowania art. 153 p.p.s.a. O takim związaniu nie może też świadczyć art. 193 p.p.s.a. Stosownie do art. 193 p.p.s.a. jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, z tym że Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wyroki i postanowienia w terminie trzydziestu dni. Tymczasem takim przepisem szczególnym, normującym kwestię związania wykładnią prawa, jest art. 190 p.p.s.a. - zawarty w IV p.p.s.a. "Środki odwoławcze". W myśl art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. A zatem, ustawodawca jednoznacznie postanowił, że to wojewódzkie sądy administracyjne są związane wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Gdyby wolą prawodawcy było związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem prawnym wyrażonym przez sąd niższej instancji to przyjąłby w ustawie wyraźny zapis w tym zakresie. Tak ważna kwestia, jak ewentualne związanie sądu wyższej instancji poglądem prawnym zaprezentowanym przez sąd niższej instancji, winna opierać się na jednoznacznym przepisie ustawy, a nie na rozszerzającej wykładni art. 153 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny także z tego względu, iż czuwa nad jednolitością orzecznictwa oraz prawidłowością stosowania prawa i sprawuje nadzór judykacyjny nie może być związany poglądem prawnym wyrażonym w wyroku przez wojewódzki sąd administracyjny. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznający niniejszą sprawę, nie jest związany poglądem prawnym wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 1236/11. Sąd II instancji uznał za konieczne przywołanie stanu faktycznego niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę początek postępowania administracyjnego. M. S. pismem z dnia 25 marca 2010 r. (data prezentaty organu) wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na rozbiórkę "budynku mieszkalnego w złym stanie technicznym na działce nr ew. [...] przy ul. N. [...] w P.." Pismem z dnia 16 kwietnia 2010 r. (data prezentaty organu) M. S. wniósł o nadanie decyzji, na podstawie art. 108 k.p.a., rygoru natychmiastowej wykonalności. Prezydent Miasta [...], pełniący funkcję Starosty, decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy Prawo budowlane, zatwierdził projekt rozbiórki i wydał M. S. pozwolenie na rozbiórkę budynku mieszkalnego w złym stanie technicznym na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. N. [...] w P. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił ww. decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że rozpoczęcie robót rozbiórkowych został zgłoszone do PINB w dniu [...] maja 2010 r., zawiadomienie o zakończeniu rozbiórki zostało dokonane do PINB w dniu 29 czerwca 2010 r., mapa inwentaryzacyjna po dokonanej rozbiórce na żądanie PINB została dostarczona w dniu 19 sierpnia 2010 r. (pismo M. S. z dnia 14 października 2010 r.). Z pisma natomiast Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia 20 września 2010 r. znak: [...], wynika, że organ ten, po weryfikacji dokumentów dołączonych do zawiadomienia o zakończeniu rozbiórki budynku położonego przy ul. N. [...] w P. oraz po ich uzupełnieniu i przedłożeniu przez inwestora w dniu 26 sierpnia 2010 r., aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej, nie znalazł podstaw do wniesienia sprzeciwu w związku z zawiadomieniem o zakończeniu robót rozbiórkowych zrealizowanych w oparciu o pozwolenie na rozbiórkę udzielone decyzją Prezydenta Miasta [...], pełniącego funkcję Starosty z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...]. Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowalne roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. O robotach budowlanych ustawodawca stanowi w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, zaliczając do nich budowę, przebudowę, montaż, remont lub rozbiórkę obiektu budowlanego. Skoro w niniejszej sprawie decyzji udzielającej pozwolenia na rozbiórkę nadano, na podstawie art. 108 k.p.a., rygor natychmiastowej wykonalności (poza oceną w niniejszym postępowaniu pozostaje kwestia zasadności jego nadania), inwestor uprawniony był nie czekając na uostatecznienie się decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę do jej realizacji, co też uczynił. Istota rygoru natychmiastowej wykonalności polega na tym, że decyzja nieostateczna staje się natychmiast wykonalna i stanowi tytuł wykonawczy. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że rozbiórka spornego obiektu została dokonana w czerwcu 2010 r. Wskazać należy na regulację zawartą w art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którą, nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Rozpoczęcie robót budowlanych, a także ich zakończenie powoduje ten skutek, że postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę staje się bezprzedmiotowe, a postępowanie w tym zakresie powinno, z mocy art. 105 k.p.a., ulec umorzeniu (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 333/07, z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 910/05). Orzecznictwo sądowoadministracyjne w tym zakresie jest ugruntowane. Rzeczą więc organu administracji publicznej, w niniejszej sprawie, stwierdziwszy, że roboty rozbiórkowe, zrealizowane w oparciu o decyzję, której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, było wydanie decyzji, w trybie art. 105 k.p.a. o umorzeniu postępowania administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowa była zatem decyzja Prezydenta Miasta [...], pełniącego funkcję Starosty z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], umarzająca postępowanie w sprawie wszczętej wnioskiem M. S. o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę, wskazując na jego bezprzedmiotowość z uwagi na faktyczne wykonanie rozbiórki obiektu, będącego przedmiotem wniosku. Jednakże została ona niezasadnie wyeliminowana z obiegu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał także, że brak jest podstaw do czynienia ustaleń, czy roboty rozbiórkowe, przez uostatecznieniem się decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę, prowadzone były w celu usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Stosownie bowiem do art. 31 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, roboty zabezpieczające i rozbiórkowe można rozpocząć przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę lub przed ich zgłoszeniem, jeżeli mają one na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Rozpoczęcie takich robót nie zwalnia od obowiązku bezzwłocznego uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub zgłoszenia o zamierzonej rozbiórce obiektu budowlanego. Po pierwsze, z tego względu, iż inwestor nie działał w trybie art. 31 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, tj. w "stanie wyższej konieczności", o której mowa w ww. przepisie, bowiem podstawą jego działań była decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę, z rygorem natychmiastowej wykonalności. Po drugie, z tego powodu, iż nawet gdyby przyjąć, że miałby zastosowanie ten tryb, to w sytuacji kiedy zostanie dokonana całkowita rozbiórka obiektu budowlanego z powołaniem się na art. 31 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę, organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien umorzyć postępowanie w tej sprawie, gdyż postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. W przypadku kiedy obiekt zostanie całkowicie rozebrany przed dokonaniem zgłoszenia rozbiórki lub przed wydaniem pozwolenia na rozbiórkę, postępowanie w sprawie rozbiórki staje się bezprzedmiotowe, gdyż przestaje istnieć przedmiot tego postępowania (zob. Prawo budowlane, Komentarz, pod red. Andrzeja Glinieckiego, Lexis Nexis 2012, Wydanie 1, s. 283). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, konieczne więc było, jak to uczynił Sąd I instancji, jednakże z przyczyn wyżej wskazanych, uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę. W sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną oceną prawną niż Sąd I instancji, ocena NSA jest wiążąca dla organów administracyjnych oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 207/04, opubl. w: ONSAiWSA 2005/5/101). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego P. N. wyjaśnić należy, iż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.