II OZ 1111/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia E. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 maja 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 673/25 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi E. S. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 7 marca 2025 r. nr ... w przedmiocie zawieszenia postępowania legalizacyjnego w sprawie budowy budynku biurowo-gospodarczego postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. wstrzymać wykonanie zaskarżonego postanowienia Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, postanowieniem z dnia 29 maja 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 673/25, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi E. S. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 7 marca 2025 r., nr ... w przedmiocie zawieszenia postępowania legalizacyjnego w sprawie budowy budynku biurowo-gospodarczego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że pismem z dnia 4 kwietnia 2025 r. skarżący - reprezentowany przez pełnomocnika - wniósł skargę na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 7 marca 2025 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania legalizacyjnego w sprawie budowy budynku biurowo-gospodarczego. W skardze pełnomocnik skarżącego zawarł również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu prawomocnego zakończenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał przepisy art. 61 § 1 i § 3 p.p.s.a., a następnie podkreślił, że nie każdy akt lub czynność może podlegać wstrzymaniu wykonania. Wniosek o wstrzymanie wykonania może bowiem zostać uwzględniony jedynie w stosunku do aktów lub czynności, które mają przymiot wykonalności, tj. nadają się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy przy tym rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub przymusowy zaistnienia takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Wykonalność dotyczy zatem aktów zobowiązujących, które ustalają dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 295 i n.). Cechy tej nie mają z kolei akty odmowne, jak również te z konstytutywnych aktów uprawniających, które nie wymagają żadnych działań ze strony uprawnionych podmiotów dla spowodowania określonego w nim stanu faktycznego lub prawnego (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 186 i n.). Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że skarżący złożył wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia dotyczącego zawieszenia postępowania legalizacyjnego w sprawie budowy budynku biurowo-gospodarczego. Zdaniem Sądu, nie ulegało wątpliwości, że powyższe postanowienie nie ma przymiotu wykonalności, a wobec tego nie można orzec o wstrzymaniu jego wykonania. Dotyczy bowiem zawieszenia postępowania administracyjnego. Wobec tego, Sąd Wojewódzki, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. W zażaleniu E. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie o wstrzymaniu postanowienia Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 7 marca 2025 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a przez jego niezastosowanie i odmowę wstrzymania zaskarżonego postanowienia Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z uwagi na wadliwe przyjęcie przez Sąd, iż jest ono "aktem niewykonalnym, gdyż nie nakazuje stronie wykonania żadnego obowiązku. Nie powoduje powstania żadnych skutków w sferze interesu prawnego strony oraz nie nakłada nowych praw lub obowiązków, które podlegałyby wykonaniu", podczas gdy w rzeczywistości odmowa wstrzymania ww. postanowienia może mieć wysoce negatywne skutki dla skarżącego E. S. z uwagi na bieg terminu wyznaczonego na złożenie dokumentów warunkujących zalegalizowanie przedmiotowego obiektu. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że tymczasem postanowieniem z dnia 8 maja 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia w oznaczonym terminie dokumentów warunkujących zalegalizowanie przedmiotowego obiektu. Wniosek o wstrzymanie zaskarżonego postanowienia uzasadniony był zatem niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody i wywołania nieodwracalnych skutków wskutek prowadzenia postępowania w przedmiocie wybudowania obiektu budowlanego bez zezwolenia. Wskazano, że wobec postanowienia organu II instancji rozpoczął się bieg terminów do złożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji obiektu budowlanego, a ich pozyskanie jest niemożliwe wskutek działań uczestników postępowania, którzy celowo podejmują działania mające doprowadzić w konsekwencji do konieczności rozbiórki budynków i tym samym wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody majątkowej. Zdaniem skarżącego odmowa wstrzymania postanowienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny spowoduje, że organ może uznać, iż po sądownym rozstrzygnięciu niniejszej sprawy wyznaczony termin na złożenie dokumentów już upłynął, by następnie odmówić legalizacji obiektów budowlanych. Z powyższych względów, postanowienie organu II instancji niesie określone skutki prawne, nakłada na skarżącego określone obowiązki i wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach jest aktem wykonalnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Wbrew ocenie Sądu Wojewódzkiego, procesowy charakter zaskarżonego postanowienia nie stanowił przeszkody do udzielenia ochrony tymczasowej w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. Niewątpliwie uchylenie postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego skutkuje dalszym prowadzeniem sprawy w przedmiocie legalizacji obiektu budowlanego z uwzględnieniem terminu wyznaczonego dla skarżącego w celu złożenia wymaganych dokumentów. W rozpatrywanej sprawie zasadnicze znaczenie ma fakt, że zaskarżonym postanowieniem Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 marca 2025 roku, organ uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Cieszynie z dnia 6 grudnia 2024r., którym zawieszono uproszczone postępowanie legalizacyjne w sprawie budowy budynku biurowo-gospodarczego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, do czasu zakończenia postępowania sądowego w sprawie własności działek, na których znajduje się przedmiotowy budynek gospodarczy. Uprzednio postanowieniem z dnia 6 maja 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów warunkujących zalegalizowanie przedmiotowego obiektu tj.: (1) oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, (2) geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego; (3) ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazującej, czy stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodnego z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. Podkreślić zatem należy, że organ pierwszej instancji zawiesił postępowanie ze względu na toczące się przed Sądem Rejonowym postępowanie o dział spadku oraz o zniesienie współwłasności. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał bowiem, że rozpatrzenie sprawy zależne jest od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, a konkretnie rozpoznania zawisłej przed Sądem Rejonowym sprawy o dział spadku i zniesienie współwłasności nieruchomości. Jednocześnie dodać trzeba, że z akt sprawy wynika, iż spośród kilku współwłaścicieli dwie osoby nie wyrażają zgody na wnioskowaną przez skarżącego legalizację przedmiotowego obiektu. W takim stanie sprawy przychylić się należało do argumentacji skarżącego zawartej w zażaleniu, że wobec postanowienia organu II instancji skarżący będzie pozbawiony możliwości złożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji obiektu budowlanego, w sytuacji gdy ich pozyskanie uzależnione jest od rozstrzygnięcia sprawy o dział spadku i zniesienie współwłasności. Niewątpliwie zatem w sprawie należało uwzględnić okoliczności faktyczne i charakter powiązań pomiędzy postanowieniami z dnia 6 maja 2024 r., 6 grudnia 2024 r. i 7 marca 2025 r. mając na względzie fakt, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mógłby dla strony wywołać akt, zanim zostanie zbadany przez sąd administracyjny pod kątem legalności wstrzymać. W konsekwencji orzeczono jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 i art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie rozstrzygnięto wniosku strony o zasądzenie kosztów postępowania, bowiem niniejsze postanowienie nie mieści się w katalogu orzeczeń z art. 209 p.p.s.a.