II OZ 1036/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz po rozpoznaniu w dniu 4 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń M. R., K. S. i S. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 135/17 o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestników postępowania L. D., B. K., J. K., M. C., S. C., M. C., E. O., M. R., K. S., J. S., U. S., I. W., Z. W. i S. M. w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia oddalić zażalenia.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 18 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odmówił dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestników postępowania L. D., B. K., J. K., M. C., S. C., M. C., E. O., M. R., K. S., J. S., U. S., I. W., Z. W. i S. M. w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, pismem z dnia 21 maja 2014 r. ww. wnioskodawcy – mieszkańcy nieruchomości przy ulicy R. w L. wnieśli o dopuszczenie ich do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze uczestników. Zdaniem wnioskodawców, budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami podziemnym i naziemnym na działce przy ulicy R. w L. naruszy prawo do światła, powstaną dwa niebezpieczne zjazdy wprost na klatki wyjściowe bloku, wykopy przy budowie podziemnych garaży mogą spowodować wibracje wieżowca w konsekwencji prowadzące do pęknięć, a nawet katastrofy budowlanej, zaś obsługa komunikacyjna w trakcie budowy, jak i docelowo nie powinna odbywać się z "pieszo jezdni" (brak chodników), zakłóci w stopniu niewyobrażalnym ład przestrzenny, zniszczy walory krajobrazowe i wszystkie czynniki związane z ochroną środowiska, spowoduje spadek wartości mieszkań, naruszy chroniony prawem interes publiczny oraz interes osób trzecich. Zarządzeniem z dnia 18 czerwca 2014 r. ww. wnioskodawcy zostali wezwani do wykazania, że wynik postępowania sądowego dotyczy ich interesu prawnego, w odpowiedzi na co oświadczyli, że ich tytuł prawny do nieruchomości stanowi akt notarialny lub umowa najmu lokalu. Zakres naruszenia ich interesu prawnego został natomiast określony m.in. w piśmie skierowanym do Sądu z dnia 21 maja 2014 r. oraz w piśmie z dnia 6 lutego 2014 r. skierowanym do organów administracji. W ocenie wnioskodawców ochronę ich interesów prawnych zapewniają przepisy Prawa budowlanego i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2014 r. wydanym na posiedzeniu niejawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odmówił wnioskodawcom dopuszczenia ich do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania. Wyrokiem z dnia 26 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddali skargę R. M. na przedmiotową decyzję, jednakże rozstrzygnięcie to zostało następnie uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 stycznia 2017 r. a sprawa przekazana Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Jak stwierdził Sąd kasacyjny, trybem właściwym dla rozpoznania przedmiotowego wniosku w stanie prawnym obowiązującym przed 15 sierpnia 2015 r. było posiedzenie jawne, a skład sądu winien być trzyosobowy. To z kolei wypełniło przesłanki nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 7178 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.). W piśmie z dnia 10 maja 2017 r. wnioskodawcy wskazali na swoje obawy związane z bezpieczeństwem ich mieszkań i życia, dołączając kopie dwóch fotografii oraz zarządzenia Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 30 grudnia 2016 r. w sprawie użyczenia Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. R. nieruchomości i części nieruchomości położonych w łodzi przy ul. R. i ul. S. Odmawiając dopuszczenia do udziału w niniejszym postępowaniu wnioskodawcom, Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego i ponownie rozpoznając wniosek rozstrzygnął go na rozprawie, w składzie wskazanym przez Sąd II instancji. Wskazując następnie na treść art. 33 § 2 P.p.s.a., Sąd podkreślił, że o tym, czy wnioskodawca ma interes prawny w danej sprawie decyduje norma prawa materialnego, a nie interes faktyczny. Winien on zatem przedstawić dowody i argumenty, które przemawiają za tym, że wynik postępowania przed sądem administracyjnym będzie dotyczył jego interesu prawnego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa. Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że argumentacja wnioskodawców nie zasługuje na uwzględnienie. Stronami postępowania z wniosku o ustalenie warunków zabudowy, poza wnioskodawcą, będą zawsze właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości inwestowanej a także w określonych przypadkach właściciele nieruchomości przylegających do terenu inwestycji. Stronami tego postępowania administracyjnego co do zasady nie są natomiast właściciele (użytkownicy wieczyści), a tym bardziej najemcy dalej położonych nieruchomości, nawet pozostających w granicach obszaru analizowanego. Sąsiedztwo fizyczne samo w sobie nie przesądza o przymiocie strony w tym postępowaniu, ale tylko takie sąsiedztwo, które skutkuje włączeniem w obszar oddziaływania inwestycji wyznaczony przepisami prawa. Za strony postępowania mogą być uznani ewentualnie tylko ci spośród właścicieli nieruchomości sąsiednich, którzy mogą wykazać się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 K.p.a., jednakże ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Postępowanie w sprawie o warunki zabudowy dotyczy wstępnego etapu procesu inwestycyjnego i ewentualna pozytywna decyzja nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek robót i sama w sobie nie powoduje żadnych uciążliwości a także nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, co wynika wprost z art. 63 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.). Wnioskodawcy nie wykazali interesu prawnego, zaś fakt że są właścicielami lub najemcami lokali w budynku wielomieszkaniowym nie sąsiadującym bezpośrednio (choć znajdującym się na terenie analizowanym) nie stanowi, że rozstrzygnięcie w sprawie będzie wpływać na sferę ich indywidualnych praw lub obowiązków, czy też godzić w ich prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących im praw. Wniosku tego nie zmienia przedstawione na rozprawie zarządzenie nr [...] w sprawie użyczenia wspólnocie mieszkaniowej nieruchomości przy ul. R. i S. Argumenty, które zostały przedstawione w piśmie złożonym na rozprawie dotyczą przede wszystkim budynku jako całości i jego otoczenia, nie zaś konkretnych, indywidualnych lokali jako prawa własności poszczególnych zainteresowanych. Z kolei takie elementy jak spadek wartości nieruchomości, czy też interes społeczny nie należą do materii rozstrzyganej w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Nie może stanowić również uzasadnienia dopuszczenia do udziału w sprawie powołanie się przez wnioskodawców ogólnie na zapisy ustawy Prawo budowlane i rozporządzenia wykonawczego do tegoż aktu. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie P.p.s.a. orzekł jak na wstępie. Zażalenia na powyższe postanowienie złożyli M. R., K. S. i S. M., zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie art. 33 § 2 P.p.s.a. przez odmówienie im dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika pomimo tego, że wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego. W związku z tym, żalący się wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania wywołanego wniesieniem zażalenia. W uzasadnieniu wniesionych zażaleń podkreślono, że wnioskodawcy swój interes prawny uzasadniający przyznanie im przymiotu strony w niniejszym postępowaniu upatrują w prawie własności tj. prawie do niezakłóconego korzystania z przysługującej im własności na podstawie art. 21 Konstytucji RP oraz art. 140 i następne K.c. Sąd pierwszej instancji pominął, że inwestycja jest planowana w odległości ok. 27 metrów od bloku, w którym znajdują się ich mieszkania, a taka bliska odległość oznacza, iż planowana inwestycja w sposób oczywisty będzie oddziaływała na nieruchomość, na której posadowiony jest budynek z lokalami mieszkalnymi należącymi do wnoszących zażalenie. Realizacja planowanej inwestycji może spowodować utrudnienia w korzystaniu z lokali m.in. poprzez nasilenie hałasu, wzrost ruchu samochodowego, zacienienie, jak również spadek wartości mieszkań. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenia nie zasługiwały na uwzględnienie. Zgodnie z artykułem 33 § 2 P.p.s.a. "udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego (...)". Z konstrukcji tego przepisu wynika, iż uczestnikiem postępowania sądowego może zostać osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, będącym przedmiotem kontroli sądowej. Interes prawny, to taki interes, który jest chroniony przez prawo, a ochrona ta polega na możliwości żądania od organu administracji podjęcia określonych czynności mających na celu zrealizowanie interesu lub usunięcia zaistniałego zagrożenia. Aby interes prawny mógł być zaspokojony, musi być on interesem osobistym, własnym, indywidualnym, znajdującym swoją podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego oraz winien mieć potwierdzenie w okolicznościach faktycznych (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, str. 224 i n.). O tym, czy wnioskodawca ubiegający się o udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma interes prawny w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny. Kategoria interesu prawnego jednolicie odnosi się zarówno do skarżącego, jak i uczestników postępowania, stanowiąc łącznik pomiędzy ich sytuacją prawną – sferą indywidualnych praw i obowiązków – a zaskarżonym aktem, czynnością albo bezczynnością. Związek ten musi być przy tym bezpośredni oraz realny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2011 r. sygn. akt II FSK 2025/09 i z dnia 4 października 2011 r. sygn. akt II OZ 872/11- orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe względy na uwadze, podzielić należało ocenę Sądu pierwszej instancji, iż w sprawie nie zostało wykazane, aby wnoszący rozpoznawane zażalenia posiadali interes prawny do występowania w niniejszym postępowaniu. Oceny tej nie zakwestionowano również w rozpoznawanych zażaleniach. Wskazywanie bowiem na takie okoliczności jak nasilenie hałasu, wzrost ruchu samochodowego, zacienianie, spadek wartości mieszkań, zakłócenie ładu przestrzennego, uszkodzenia budynków z uwagi na ruch samochodowy, zakłócenia cyrkulacji powietrza, wibracja, negatywny wpływ na sieć kanalizacyjną, czy wreszcie zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańców sąsiednich posesji w żaden sposób nie świadczą, w świetle poczynionych na wstępie rozważań odnośnie znaczenia pojęcia "interesu prawnego", o jego posiadaniu, a tym samym nie wpływają na prawo do występowania w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jako jego uczestników. Z powyższych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. oddalił wniesione zażalenia .