II OW 94/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Białymstoku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad Oddziałem w Białymstoku a Wójtem Gminy [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację kablowej linii telekomunikacyjnej postanawia: wskazać Wójta Gminy [...] jako organ właściwy do rozpoznania wniosku J. M. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą X z dnia 14 lipca 2025 r. znak: [...]w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację kablowej linii telekomunikacyjnej na dz. o nr ewid. [...] i [...] obr. [...]gm. [...].

Wnioskiem z 2 grudnia 2025 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Białymstoku (GDDKiA) zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wójtem Gminy [...] poprzez wskazanie Wójta Gminy [...] jako organu właściwego do rozpoznania wniosku J. M. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą X z dnia 14 lipca 2025 r. znak: [...] w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację kablowej linii telekomunikacyjnej na dz. o nr ewid. [...] i [...] obr. [...] gm. [...]. W uzasadnieniu wniosku GDDKiA wyjaśnił, że z ww. wnioskiem J. M. zwrócił się do Starosty Powiatu [...], a ten przekazał podanie do Wójta Gminy [...], który na podstawie art. 65 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 39 ust 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 889, dalej: u.d.p.) zawiadomieniem znak: [...] z dnia 15 października 2025 r. przekazał według właściwości ten wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Białymstoku stwierdzając, że wniosek został przekazany omyłkowo i Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Białymstoku jest organem właściwy do jego rozpoznania. Zdaniem GDDKiA Wójt Gminy [...] błędnie ocenił właściwość organu, do którego kompetencji należy rozpoznanie wniosku. Posiadane materiały dowodowe w sprawie pozwoliły ustalić, że dotyczy on wydania zezwolenia na lokalizację kablowej linii telekomunikacyjnej na dz. o nr ewid. [...], [...] obr. [...] gm. [...] (będącej własnością Skarbu Państwa) w pasie drogowym drogi gminnej nr [...], której zarządcą jest Wójt Gminy [...]. Dyrektor podkreślił, że w myśl art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży. Nowo wybudowana droga znajdująca się na dz. [...], [...] stanowi drogę nr [...]. Zdaniem GDDKiA w analizowanej sprawie nie ma znaczenia status własnościowy działki w granicach, której przebiega droga gminna nr [...], gdyż zarząd drogą publiczną nie łączy się bezpośrednio z tytułem prawnym przysługującym do działki. Podkreślono przy tym, że za takim stanowiskiem stoi Naczelny Sąd Administracyjny, który w postanowieniu z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OW 21/12, wskazał, że określenie podmiotu zarządzającego drogą publiczną jest ściśle uzależnione od kategorii danej drogi a w postanowieniu z dnia 2 sierpnia 2011 r. Sygn. akt I OW 51/11 wskazał, że sam fakt posiadania tytułu prawnego do gruntu zajętego pod drogę w postaci trwałego zarządu nie musi oznaczać, że zarządcą tej drogi jest ta jednostka. O pełnieniu funkcji zarządu drogi decyduje bowiem kategoria drogi, a nie tytuł prawny do gruntu. Dodatkowo ww. stanowisko zostało potwierdzone w postanowieniu z dnia 20 października 2016 r. Sygn. akt I OW 146/16, a mianowicie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż zarządzanie drogami publicznymi nie jest wynikiem przysługiwania tytułu własności do danej drogi publicznej, lecz wynikiem zaliczenia drogi do jednej z ustawowo określonych w art. 2 ust. 1 u.d.p. kategorii dróg publicznych. GDDKiA podniósł także, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 15 października 2019 r. sygn. akt II GW 25/19 stwierdził, iż "(...) Nie jest też kwestionowane, że czynnikiem przesądzającym o tym, kto jest zarządcą drogi - a zatem jednocześnie organem właściwym w rozpoznawanej sprawie do rozstrzygnięcia zgłoszonego wniosku - jest kategoria, do której droga została zaliczona. Tożsamy pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 23 lutego 2023 r. sygn. akt II GW 42/22, w którym stwierdził, iż "(...) Funkcja zarządcy drogi jest więc pochodną jej kategorii. To ona ma miarodajne znaczenie dla ustalenia zarządcy drogi, (...) zarządzanie drogami publicznymi nie jest wynikiem przysługiwania tytułu własności do danej drogi publicznej - lecz właśnie wynikiem zaliczenia drogi do jednej z ustawowo określonych w art. 2 ust. 1 u.d.p. kategorii dróg publicznych (...)". Organ podniósł, że różnica w zakresie własności wynika ze skutków prawnych wydanych, decyzji, na podstawie których nastąpiło przejście z mocy prawa własności wszystkich nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających na rzecz Skarbu Państwa przy jednoczesnym obowiązku powiązania inwestycji z drogami innych kategorii. Wskazał, że zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. W myśl art. 2 ust. 1 ww. ustawy, drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na kategorie - drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe, drogi gminne. Przywołać należy w tym miejscu art. 2a ustawy o drogach publicznych zgodnie z którym drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych zarządcą dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy [...] wskazał, że GDDKiA posiada przedmiotowe działki w trwałym zarządzie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje wskazane powyżej spory w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy uznają się jednocześnie za właściwe (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny) i pod warunkiem, że jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, w której jeden z pozostających w sporze organów jest właściwy. W niniejszej sprawie pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, a Wójtem Gminy [...] zaistniał negatywny spór kompetencyjny, ponieważ oba organy twierdzą, że nie są właściwe w sprawie z wniosku J. M. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą X (zwanego dalej inwestorem) z dnia 14 lipca 2025 r. znak: [...] w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację kablowej linii telekomunikacyjnej na dz. o nr ewid. [...], [...] obr. [...] gm. [...] w trybie art. 39 ust.3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej u.d.p.). W ocenie NSA, rację ma Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazując, iż w zaistniałym sporze organem właściwym do rozpatrzenia wniosku ww. inwestora jest Wójt Gminy [...]. Przepis art. 39 u.d.p. reguluje kwestie związane z ochroną pasa drogowego, zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury czy też kanału technologicznego w pasie drogowym. Ustęp 3 tej normy statuuje, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach, z wyjątkiem ust. 31, lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń obcych oraz reklam może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 7, lub w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7a lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jednakże właściwy zarządca drogi : 1)może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg; 1a)odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, jeżeli w kanale technologicznym istnieją wolne zasoby; 2)odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a. Z treści powyższego przepisu wynika, iż to zarządca drogi jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej w zakresie lokalizowania w pasie drogowym urządzeń obcych oraz reklam bądź też odmowy wydania zezwolenia w tym zakresie. Uwzględniając treść przywołanego przepisu prawa, który w sprawie zainicjowanej wymienionym wnioskiem stanowi materialnoprawną oraz kompetencyjną podstawę działania wskazanego w nim organu, jako właściwego do wydania decyzji o której w nim mowa, za uzasadnione trzeba uznać twierdzenie, że rekonstrukcja wskazanej podstawy kompetencyjnej, aby mogła być uznana za pełną, a tym samym prawidłową, nie może pomijać konsekwencji wynikających z art. 19 u.d.p. Przepis ten bowiem – co trzeba podkreślić – dotyczy zarządców dróg, ich właściwości, zadań i kompetencji. W rozumieniu ust. 1 tego przepisu, zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, zaś z jego ust. 2 wynika, iż zarządcami dróg zasadniczo (z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8) są dla dróg: 1) krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; 2) wojewódzkich – zarząd województwa; 3) powiatowych – zarząd powiatu; 4) gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta). Powyższa regulacja dowodzi zatem, że określenie podmiotu zarządzającego drogą publiczną jest ściśle związane i uzależnione od kategorii drogi - podobnie patrz w postanowieniach NSA z: 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OW 21/12, 2 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OW 51/11. Jak wynika to z przywołanych przepisów prawa, treść określonej nimi kompetencji pozwala na rozstrzyganie – w formie decyzji administracyjnej – przez właściwego zarządcę drogi publicznej w szczególności w przedmiocie zezwolenia na lokalizowanie kablowej linii telekomunikacyjnej (niezwiązanej z funkcjonowaniem drogi). W tej sprawie inwestor planuje przedmiotową lokalizację na działce o nr ewid [...], [...] obr. [...] gm. [...], będącą własnością Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Wskazywane działki znajdują się w pasie drogi gminnej nr [...], co w sposób niesporny wykazano we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, której zarządcą jest Wójt Gminy [...]. Sam fakt posiadania tytułu prawnego do gruntu zajętego pod drogę gminną w postaci trwałego zarządu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nie musi oznaczać, że zarządcą tej drogi jest ta jednostka. Należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem przedstawionym przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, że w analizowanej sprawie status właścicielski działki w granicach której przebiega droga gminna nr [...] nie ma znaczenia, gdyż zarząd drogą publiczną nie łączy się bezpośrednio z tytułem prawnym przysługującym do działki. Dlatego też skoro określenie podmiotu zarządzającego drogą publiczną jest ściśle uzależnione od kategorii tej drogi, to w realiach tej sprawy organem właściwym do rozpoznania wniosku J. M. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą X z dnia 14 lipca 2025 r. znak: [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację kablowej linii telekomunikacyjnej na dz. o nr ewid. [...], [...] obr. [...] gm. [...] w granicach wskazywanej wyżej drogi gminnej nr [...], będzie Wójt Gminy [...]. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.