II OW 77/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Zarządem Województwa Śląskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o wydanie uzgodnienia dwuwariantowej koncepcji w zakresie obsługi komunikacyjnej inwestycji postanawia: wskazać Zarząd Województwa Śląskiego jako organ właściwy w sprawie.

Wnioskiem z 15 lipca 2025 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej GDDKiA) zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Zarządem Województwa Śląskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o wydanie uzgodnienia dwuwariantowej koncepcji w zakresie obsługi komunikacyjnej inwestycji. W uzasadnieniu wniosku GDDKiA wyjaśnił, że pismem z 4 czerwca 2025 r. Zarząd Województwa Śląskiego, na podstawie art. 65 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej Kpa), przekazał mu wniosek P. sp. z o.o. z siedzibą w C. o wydanie uzgodnienia dwuwariantowej koncepcji w zakresie obsługi komunikacyjnej inwestycji pn. "Projekt zespołu budynków handlowo-usługowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i drogową w P. przy ul. R. na dz. nr [...]" obręb P., gm. O.: włączonej do drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. T.) na jej odcinku w miejscu włączenia do [...] drogi dojazdowej (wariant 1) – zjazd; lub włączonej do ul. R., a następnie włączonej do drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. T.) (wariant 2) – skrzyżowanie. W ocenie Zarządu Województwa przedmiotowa działka nr [...] zlokalizowana jest w obszarze skrzyżowania drogi ekspresowej [...] – obszar węzła z drogą krajową [...] i drogi wojewódzkiej nr [...] w P., będącej w trwałym zarządzie GDDKiA, w związku z czym zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320, dalej udp) organem właściwym do rozpatrzenia wniosku w zakresie ww. uzgodnienia jest GDDKiA. Zdaniem GDDKiA powyższe stanowisko nie jest trafne. Podkreślono, że GDDKiA na terenie miejscowości P. zarządza autostradą [...], drogą ekspresową [...] oraz drogą krajową nr [...]. Działka nr [...] obręb P. (z której zostały wydzielone działki nr: [...] i [...]) nie przylega do żadnej z ww. dróg. Przylega ona do drogi dojazdowej przyległej kolejno do drogi wojewódzkiej nr [...], a zlokalizowanej wraz z drogą wojewódzką nr [...] m.in. na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb P., które zostały nabyte przez GDDKiA w związku z budową drogi ekspresowej [...]. Droga dojazdowa została dowiązana do lokalnego układu drogowego (ul. R.) i powstała w ramach niezbędnej przebudowy drogi wojewódzkiej nr [...] podczas budowy drogi ekspresowej [...]. Droga ta nie jest zarządzana i utrzymywana przez GDDKiA. Jest ona połączona z DW[...] na wysokości działek nr: [...] i [...] (wydzielonych z działki nr [...]). Skoro zatem istniejące połączenie drogi dojazdowej z jezdnią DW[...] zlokalizowane jest poza odcinkiem DW[...] usytuowanym w obszarze węzła w ciągu drogi [...], a wniosek o wydanie ww. uzgodnienia dotyczy pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...], której zarządcą zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 udp jest Zarząd Województwa Śląskiego, to właściwym do jego rozpatrzenia jest właśnie ten organ. W odpowiedzi na wniosek Zarząd Województwa Śląskiego podniósł, że zgodnie z art. 25 ust. 1 udp do wydania zezwolenia na skrzyżowaniu z drogą [...] kompetentny jest zarządca tej drogi, czyli GDDKiA. Jak wynika bowiem z analizy dostępnych danych, począwszy od działki nr [...] w kierunku ronda GDDKiA nabył lub wywłaszczał nieruchomości z przeznaczeniem pod budowę drogi ekspresowej [...], które nie były zajęte elementami pasa drogowego drogi wojewódzkiej i nie znajdowały się w utrzymaniu Zarządu Województwa. Ponadto decyzją z 27 września 2005 r. Wojewoda Śląski zatwierdził projekt podziału nieruchomości dla trasy autostrady [...] odc. [...] i dla trasy drogi ekspresowej [...] odc. węzeł "P." - węzeł "[...]", dla realizacji zadania pn.: "Budowa drogi ekspresowej [...] odcinek I węzeł "P." - węzeł "[...]" km [...]". W piśmie z 19 września 2025 r. GDDKiA stwierdził, że czynnikiem przesądzającym o tym, kto jest zarządcą drogi jest tylko kategoria, do której droga została zaliczona. Przy rozległej sieci drogowej pozostającej w zarządzie GDDKiA oraz rozdrobnieniu działek, na których zlokalizowane są drogi różnych kategorii, regulacja ich stanu własności pozostaje bez wpływu na sprawowanie zarządu przez właściwych dla danej drogi zarządców. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej Ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem kompetencyjnym, bowiem zarówno GDDKiA jak i Zarząd Województwa Śląskiego uważają się za organy niewłaściwe do rozpoznania ww. wniosku Spółki o wydanie uzgodnienia dwuwariantowej koncepcji w zakresie obsługi komunikacyjnej inwestycji. Mając na względzie istotę zaistniałego sporu należy wskazać, że zgodnie z art. 35 ust. 3 udp zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Przepis art. 35 ust. 3 u.d.p. dotyczy więc każdej zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych. Uzgodnienie z zarządcą drogi wymagane jest tylko i wyłącznie, gdy zmiana zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego łączy się z możliwością włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Właściwość poszczególnych zarządców dróg została natomiast jednoznacznie określona w art. 19 ust. 2 udp, stosownie do którego zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg: 1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; 2) wojewódzkich - zarząd województwa; 3) powiatowych - zarząd powiatu; 4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma prawidłowe zidentyfikowanie zarządcy drogi, z którą inwestor planuje skomunikować swoją inwestycję. Z akt sprawy bezspornie wynika, że wniosek inwestora w istocie dotyczy połączenia z drogą wojewódzką nr [...]. Wariant 1 zakłada bowiem, że inwestycja planowana na działce nr [...] obręb P. (z której zostały wydzielone działki nr: [...] i [...]) zostanie włączona do drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. T.) na jej odcinku w miejscu włączenia do DW[...] drogi dojazdowej - zjazd. Wariant 2 dotyczy włączenia do ul. R., a następnie włączonej do drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. T.) – skrzyżowanie. Wprawdzie działka nr [...] (wydzielona z działki nr [...]) przylega do drogi dojazdowej przyległej do drogi wojewódzkiej nr [...], a zlokalizowanej wraz z drogą wojewódzką nr [...] m.in. na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb P., które zostały nabyte przez GDDKiA w związku z budową drogi ekspresowej [...], jednakże droga dojazdowa została dowiązana do lokalnego układu drogowego (ul. R.) i powstała w ramach niezbędnej przebudowy drogi wojewódzkiej nr [...] (podczas budowy drogi ekspresowej [...]). Droga ta połączona jest z DW[...] na wysokości działek nr: [...] i [...], na których planowana jest inwestycja. Ww. droga dojazdowa pozwala więc na obsługę komunikacyjną działek przyległych do DW[...] (w tym działek nr: [...] i [...]), skutkiem czego pełni ona funkcję jezdni dodatkowej DW[...]. Wbrew twierdzeniom Zarządu Województwa, nie stanowi ona ani pasa drogowego drogi ekspresowej [...] ani drogi krajowej nr [...]. Droga ta obsługuje komunikacyjnie tereny przyległe do drogi wojewódzkiej nr [...] w ich obecnym zagospodarowaniu, w tym działkę nr [...], na której planowana jest inwestycja. Mając powyższe na uwadze uznać należało, że skoro wniosek inwestora dotyczy inwestycji, która jest zlokalizowana na nieruchomości przyległej do pasa drogi przy drodze wojewódzkiej nr [...] i inwestor planuje ją skomunikować z drogą wojewódzką nr [...] to Zarząd Województwa Śląskiego jest organem, który jest właściwy do rozpatrzenia takiego wniosku. Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 2 pkt 2 udp zarządcą dróg wojewódzkich jest zarząd województwa. Do zmiany wskazanej kompetencji organu nie mogła doprowadzić argumentacja Zarządu Województwa Śląskiego, oparta na fakcie pozostawania gruntów w obszarze skrzyżowania drogi ekspresowej [...] – obszaru węzła z drogą krajową nr [...] i drogi wojewódzkiej nr [...] w P. we własności GDDKiA. Zaakcentować należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż o właściwości zarządcy drogi decyduje kategoria drogi, a nie tytuł prawny do gruntu, na którym jest ona zlokalizowana. Jak wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny, nie ma znaczenia status własnościowy gruntu, na którym jest zlokalizowana droga, gdyż zarządzanie drogami publicznymi nie zależy od tytułu prawnego do gruntu, lecz od kategorii drogi (por. postanowienia NSA z: 9 stycznia 2025 r. sygn. akt II GW 90/24; 20 stycznia 2022 r. sygn. akt II GW 109/21; z 30 maja 2018 r. sygn. akt II GW 12/18). Fakt, że droga wojewódzka nr [...] na spornym odcinku przebiega przez teren węzła drogowego, którego grunty są w zarządzie GDDKiA, nie pozbawia jej statusu drogi wojewódzkiej, a w konsekwencji nie pozbawia Zarządu Województwa Śląskiego kompetencji do wykonywania funkcji jej zarządcy. Potwierdza to zresztą sam Zarząd Dróg Wojewódzkich w Katowicach, który w załączonym do akt sprawy "Planie Organizacji Zimowego Utrzymania Dróg Wojewódzkich na terenie Województwa Śląskiego w sezonie 2024/2025" jednoznacznie wskazuje drogę wojewódzką nr [...] jako podlegającą jego utrzymaniu. Ponadto wbrew stanowisku Zarządu Województwa Śląskiego, nie będzie podstawą rozstrzygnięcia zaistniałego sporu art. 25 ust. 3 udp, zgodnie z którym budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii. Przepis ten reguluje jedynie kwestie dotyczące budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony skrzyżowań dróg różnej kategorii, nie przesądza natomiast o tym, kto jest zarządcą danej drogi w obrębie skrzyżowania (por. postanowienie NSA z 14 grudnia 2017 r. sygn. akt I OW 222/17). W świetle powyższego należy uznać, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku inwestora o uzgodnienie obsługi komunikacyjnej jest zarządca drogi, z którą ma nastąpić połączenie, a więc w tym przypadku Zarząd Województwa Śląskiego. Z tych też powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 Ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.