II OW 44/25

Dnia 14 października 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 14 października 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Katowicach z 22 maja 2025 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość powstałego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Katowicach a Zarządem Województwa Śląskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku w sprawie uzgodnienia zmiany zagospodarowania terenu postanawia: oddalić wniosek.

1. Pismem z 22 maja 2025 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Katowicach (GDDKiA lub wnioskodawca), na podstawie art. 22 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024, poz. 572 ze zm., K.p.a.) oraz art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm., Ppsa) zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem się o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (oczywiście błędnie określanego w nim też jako spór o właściwość – uwaga Sądu) powstałego pomiędzy nim, a Zarządem Województwa Śląskiego, działającego przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w Katowicach w sprawie podania z 4 kwietnia 2025 r. M. Sp. z o.o. z/s w W. (Spółka, strona), poprzez wskazanie Zarządu Województwa Śląskiego jako organu właściwego do załatwienia sprawy, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2024, poz. 320 ze zm., Udp), uzgodnienia zmiany zagospodarowania terenu obejmującego działki nr [...] i [...] obręb [...], gm. [...], położonego przy drodze wojewódzkiej nr [...] (ul. [...]) na jej odcinku w miejscu włączenia do DW[...] drogi dojazdowej, w związku z planowaną na tych działkach inwestycją pn.: "Budowa restauracji wraz z infrastrukturą towarzyszącą". 2.1. GDDKiA w uzasadnieniu swego wniosku wskazał, że w związku z planowaną na w/w działkach inwestycją Spółka wystąpiła 4 kwietnia 2025 r. z podaniem do Zarządu Województwa Śląskiego o uzgodnienie zmiany zagospodarowania terenu obejmującego ww. działki położonego przy drodze wojewódzkiej nr [...] (ul. [...]) na jej odcinku w miejscu włączenia do DW[...] drogi dojazdowej. Przypomniano, że pismem z 24 kwietnia 2025 r. Zarząd Województwa Śląskiego na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. przekazał przedmiotowy wniosek do rozpatrzenia GDDKiA Oddział w Katowicach. W piśmie tym Zarząd Województwa Śląskiego wskazał, że nie jest właściwy w sprawie wniosku Spółki i wskazał jako właściwy organ – GDDKiA. Jako uzasadnienie powyższego podano, że przedmiotowe działki zlokalizowane są w obszarze połączenia drogi ekspresowej S1 z drogą krajową nr 78 i drogą wojewódzką nr [...] w P. (obszar węzła drogowego), będącego w trwałym zarządzie GDDKiA Oddział w Katowicach. GDDKiA zwrócił uwagę, że na terenie miejscowości [...] zarządza autostradą A1, drogą ekspresową S1 oraz drogą krajową nr 78, zaś wskazane we wniosku Spółki działki nr [...] i [...] obręb P. nie przylegać mają do żadnej z ww. dróg. 2.2. Zdaniem wnioskodawcy, skoro zarządcą DW [...] jest Zarząd Województwa Śląskiego (art. 19 ust. 2 pkt 2 Udp), a istniejące połączenie drogi dojazdowej z jezdnią DW[...] zlokalizowane jest poza odcinkiem DW [...] usytuowanym w obszarze węzła w ciągu drogi S1, to GDDKiA nie jest organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku dot. nieruchomości przyległej do pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...]. W przekonaniu GDDKiA to powoduje, że organem właściwym do jego rozpatrzenia jest Zarząd Województwa Śląskiego. 2.3. Zarząd Województwa Śląskiego w odpowiedzi na powyższy wniosek GDDKiA w piśmie z 26 sierpnia 2025 r. przekazał w załączeniu stanowisko w przedmiotowej sprawie wyrażone w piśmie nr WD-U.6016.0-17.2025.JMAS.12582.25 z 18 sierpnia 2025 r. Zarządu Dróg Wojewódzkich w Katowicach (ZDW) – jednostki budżetowej powołanej uchwałą Nr 1/5/5/99 Sejmiku Województwa Śląskiego z 23 marca 1999 r. w sprawie powołania ZDW, w celu wykonywania zadań zarządcy dróg wojewódzkich Województwa Śląskiego, położonych poza granicami miast na prawach powiatu. ZDW w w/w piśmie z 18 sierpnia 2025 r. zwrócił uwagę na treść pisma GDDKiA Oddział w Katowicach znak GDDKiA-O/KA-P2/mj/S1/4113/2347/09 z 17 września 2009 r. i załącznik graficzny nr 1 do niego, w którym wskazano dokładny przebieg DW[...], tj. powyżej działki nr [...] w kierunku lotniska w P. i S-1, tj. od działki nr [...] w kierunku od skrzyżowania z ulic: [...] i [...] w kierunku ronda z "DW-78". Wskazał, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 marca 2022 r. II GSK 1803/18, to właśnie art. 25 ust. 1 Udp określający kompetencje zarządcy drogi wyższej kategorii do m. in. utrzymania i ochrony skrzyżowania dróg różnej kategorii wraz z drogowymi obiektami inżynieryjnymi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, stanowi prawidłowe przekonanie, że do wydania zezwolenia na skrzyżowaniu z drogą S1 kompetentny jest zarządca tej drogi, tj. GDDKiA. 2.4. Ponadto ZDW wskazał na decyzję znak RR-AU.II/JH/5344/1-5/05 z 27 września 2005 r., którą Wojewoda Śląski zatwierdził projekt podziału nieruchomości dla trasy autostrady A-1 odc. [...] i dla trasy drogi ekspresowej S1 odc. węzeł "[...]" – węzeł "Lotnisko", dla realizacji zadania pn.: "Budowa drogi ekspresowej S-1 odcinek I węzeł "[...]" – węzeł "Lotnisko" km 0+300 +2+158" - zał. nr 2 do nn. pisma. W ocenie ZDW z analizy dostępnych materiałów wynikaćma, iż działki wskazane na załączniku nr 3 do nn. pisma i załączniku mapowym nr 1 do nn. Pisma, począwszy od nr działki [...] w kierunku ronda zgodnie z kierunkiem wskazanym na załączniku mapowym do pisma GDDKiA Oddział w Katowicach znak GDDKiA-O/KA- P2/mj/S1/4113/2347/09 z 17.09.2009r., zostały ujawnione w księgach wieczystych enumeratywnie wskazanych, prowadzonych dla nieruchomości Skarbu Państwa, nabytych lub wywłaszczanych przez "Dyrekcję Okręgowej Dróg Publicznych" z przeznaczeniem pod budowę drogi ekspresowej S-1 oraz nie były zajęte elementami pasa drogowego drogi wojewódzkiej i "nie znajdowały się w utrzymaniu tut. Jednostki". Zdaniem tegoż podmiotu brak jest zatem przesłanek dla ich nabycia na rzecz Województwa Śląskiego. 2.5. W piśmie z 1 września 2025 r. spółka T. sp. z o.o. z siedzibą w I. zwróciła się o szybsze załatwienie sprawy z uwagi na wszczęcie procedur projektowych i możliwość rezygnacji z inwestycji na skutek zawartych umów. 2.6. Pismem z 16 września 2025 r. GDDKiA w nawiązaniu do odpowiedzi ZDW na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, a także powołując się na wyciąg z projektu budowlanego drogi ekspresowej S-1, wywodzi, że odcinek drogi wojewódzkiej nr [...] od ronda w kierunku Lotniska [...] nie utracił swojej przynależności do kategorii drogi wojewódzkiej. Na marginesie zauważono – z powołaniem się na plan organizacji zimowego utrzymania dróg – iż DW [...] pozostaje w zarządzie ZDW. Do pisma dołączono wydruk powyższego planu datowany na listopad 2024 oraz kserokopię trzech map. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygania m. in. sporów kompetencyjnych. Spory te powstają w związku z odmienną oceną zakresu kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego w rozumieniu K.p.a., a organów administracji rządowej określonej w przepisach prawa. Jako spór kompetencyjny określa się obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność stanowisk między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do załatwienia tej samej sprawy administracyjnej. Przy czym, nie chodzi o każdą sprawę, którą upoważniony jest załatwić organ administracji publicznej, ale indywidualną sprawę należącą do jego kompetencji, a więc nie tylko rozstrzyganą przez organ administracji publicznej, ale też w postępowaniu uregulowanym procedurą administracyjną. Aby można było mówić o sporze kompetencyjnym, pomiędzy organami musi zaistnieć rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej. 3.2. Organem administracji rządowej będącej zarządcą dróg publicznych oznaczonych kategorii jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowej i Autostrad (GDDKiA, por. art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 Udp), który wykonuje swoje zadania przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (art. 18a ust. 1 Udp). Organem jednostki samorządu terytorialnego pozostającym w sporze kompetencyjnym jest Zarząd Województwa Śląskiego, który wykonuje swoje zadania zarządzania drogami przy pomocy ZDW. 3.3. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy braki materiału dokumentacyjnego, przy sporze organów odnośnie oznaczonych ustaleń faktycznych powodują, że aktualnie nie można ustalić organu właściwego do rozpoznania sprawy. Oznacza to, że przedstawiając wniosek o rozstrzygnięcie sporu, organ wnioskujący nie załączył tego rodzaju dokumentów, które pozwoliłyby rozpoznać dostatecznie istotę sprawy. Wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, czy też sporu kompetencyjnego musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, aby można było precyzyjnie określić przedmiot sprawy. Ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu sprawy należy do organów administracji publicznej (art. 7 K.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny. Ustalenie szczegółowe przedmiotu wniosku jest niezbędne, gdyż w zależności od prawidłowo poczynionych ustaleń w ww. zakresie, właściwe w sprawie mogą być różne organy. 3.4. Wskazując na powyższe rozważania podnieść należy, że spór kompetencyjny, w którym organy opierają się na odmiennym stanie faktycznym i prawnym należy ocenić jako pozorny, gdyż nie ma tu rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, a istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy. Dopóki nie nastąpi pomiędzy organami uzgodnienie stanowisk co do istoty sprawy (dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego), nie można mówić o sporze kompetencyjnym (postanowienia NSA z 21 stycznia 2003 r., IV SA 3955/02, z 24 lipca 2007 r., II OW 25/07). 3.4. W przedmiotowej sprawie w przekazanym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu materiale aktowym brak jest takich dokumentów, które pozwalałyby jednoznacznie zlokalizować na mapie o pożądanej skali i jednoznacznie legendzie mapy położenie działek drogowych, objętych wnioskiem GDDKiA. Mapy znajdujące się w aktach są wysoce nieczytelne, brak jest legendy map. Dodatkowym asumptem do rozstrzygania sporu nie może być oczywiście plan zimowego utrzymania dróg na terenie województwa śląskiego. Okolicznością, która ma także istotną wagę dla oddalenia wniosku o rozpatrzenie sporu kompetencyjnego jest to, że w materiałach aktowych znajduj się kopia decyzji Wójta Gminy Ożarowice z 30 kwietnia 2025 r. zatwierdzająca geodezyjny podział działek nr [...] oraz nr [...] i wydzielenie nowych działek nr [...] i [...]. Z adnotacji na kserokopii tej decyzji wynika, ze stało się ostateczną 30 kwietnia 2025 r. zatem przed datą wniesienia wniosku przez GDDKiA odnoszącego się do nieaktualnej numeracji, a prawdopodobnie także konfiguracji działek inwestycyjnych. Wszystkie te okoliczności uniemożliwiają Sądowi Naczelnemu podjęcie rozstrzygnięcia polegającego na wskazaniu organu właściwego w sprawie wywołanej źródłowym wnioskiem GDDKiA obejmującym działki nr [...] i nr [...] obr. [...]. Chybione jest także przy tym posłużenie się opracowaniem dotyczącym programu utrzymania zimowego dróg w tym rejonie. 3.5. Stanowiska prezentowane we wniosku o rozpatrzenie sporu kompetencyjnego, jak i w odpowiedzi na ten wniosek, dowodzą ponadto, że organy pozostają w sporze co do ustalenia faktycznego odnośnie kategorii drogi zlokalizowanej w miejscu planowanego włączenia inwestycji na działkach nr [...] i [...] obręb [...] do DW [...]. O ile Zarząd Województwa Śląskiego, poprzez stanowisko wyrażone w piśmie ZDW utrzymuje, że jest to część węzła zrealizowana w ramach budowy drogi ekspresowej S17, o tyle wnioskodawca utrzymuje, że działki te są "jezdnią dodatkową" DW [...], a więc drogi zarządzanej przez ZDW. W tych okolicznościach przyjdzie uznać, że organy spierają się co do ustalenia faktycznego odnośnie granic pasa drogowego oznaczonych dróg publicznych, chcąc wykorzystać tryb sporu kompetencyjnego do uzyskanie akceptu przez Naczelny Sąd Administracyjny dla swoich twierdzeń odnośnie ustaleń faktycznych. W ocenie Sądu jest to jednak działanie chybione, a w okolicznościach rozpoznawanego wniosku zupełnie nietrafne. Dodatkowo wytknięte nieczytelności map, a także ich nieaktualności w aspekcie podziału działek inwestycyjnych, nie pozwalają na rozstrzygnięcie meriti złożonego wniosku. 4. Z powyższych względów orzeczono, jak w sentencji postanowienia.