II OW 70/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, , po rozpoznaniu w dniu 27 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa [...] a Starostą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza postanawia: wskazać Starostę [...] jako organ właściwy w sprawie.

Pismem z dnia 25 lutego 2020 r., znak: [...], Marszałek Województwa [...] wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość (błędnie wskazując, że jest to spór kompetencyjny - o czym będzie mowa poniżej), pomiędzy nim, a Starostą [...], powstałego na gruncie postępowania w sprawie udzielenia E. [...] S.A. z siedzibą w B. pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, z instalacji do produkcji mas bitumicznych zlokalizowanej przy ul. P. [...], [...] S., gm. [...], pow. [...]. Marszałek wskazał, że instalacja do produkcji mas bitumicznych objęta wnioskiem Spółki z dnia 1 października 2019 r., została zakwalifikowana jako przedsięwzięcie, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 22 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71). Rozporządzenie to zostało zastąpione rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839), które weszło w życie dnia 11 października 2019 r. W aktualnym stanie prawnym instalacja do produkcji mas bitumicznych nadal jest zaliczana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 20 rozporządzenia z 2019 r.). Starosta zakwalifikował jednak przedmiotową instalację jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia z 2019 r., a więc jako instalację do przetwarzania odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2019 r. poz. 701 ze zm.). Starosta wskazał, że zgodnie z przedłożoną w toku prowadzonego postępowania dokumentacją na terenie zakładu w S. prowadzony będzie odzysk odpadów w ilości 45 Mg na dobę, zatem spełnione jest kryterium przepustowości instalacji (10 t na dobę), o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia z 2019 r. W konsekwencji Starosta skonstatował, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi przesłanka określona w art. 378 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2019 r. poz. 1396 ze zm.), uzasadniająca właściwość Marszałka i na tej podstawie, pismem z dnia 14 listopada 2019 r., znak: [...], przekazał wniosek Spółki Marszałkowi Województwa [...]. Marszałek nie podzielił stanowiska zaprezentowanego przez Starostę. Wskazał, że wniosek został złożony przez Spółkę w związku z funkcjonowaniem instalacji do produkcji mas bitumicznych, w której wykorzystuje się jako jeden ze składników produkcyjnych, odpady z remontów i przebudowy dróg o kodzie 17 01 81. Tak więc głównym, a zarazem jedynym przedmiotem działalności instalacji prowadzonej przez Spółkę jest wytwarzanie mas bitumicznych. Działania, związane z odzyskiem odpadów, stanowią jeden proces technologiczny ukierunkowany na produkcję mas bitumicznych, prowadzony w instalacji kwalifikowanej jako instalacja określona w § 3 ust. 1 pkt 20 rozporządzenia z 2019 r. Na terenie zakładu (w rozumieniu art. 3 pkt 48 ustawy Prawo ochrony środowiska), nie jest eksploatowana inna instalacja od instalacji do produkcji mas bitumicznych. W związku z powyższym Marszałek wniósł o wskazanie Starosty, jako organu właściwego do rozpoznania wniosku Spółki, stosownie do art. 378 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, jak również o zasądzenie od Starosty na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na wniosek Starosta [...] podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 14 listopada 2019 r., przekazującym wniosek Spółki do rozpoznania według właściwości Marszałkowi Województwa [...]. Podniósł, że Spółka zakwalifikowała instalację, jako instalację do produkcji mas bitumicznych oraz instalację związaną z odzyskiem i unieszkodliwianiem odpadów. Z opisu instalacji wynika, że przedsięwzięcie, którego dotyczy wniosek to instalacja do produkcji mieszanek mineralno-asfaltowych wraz z modułem do odzysku destruktu, tj. frezów betonu asfaltowego z remontowanych nawierzchni asfaltowych. Destrukt powstający w wyniku prac remontowych jest odpadem. Wykorzystanie destruktu/odpadu jako jednego z surowców do produkcji mas mineralno-asfaltowych w instalacji opisanej we wniosku - jest procesem odzysku, a tym samym przetwarzaniem odpadów. W piśmie z dnia 7 listopada 2019 r. Spółka przedstawiła informację, że w instalacji przetwarzany będzie odpad o kodzie 17 01 81 - odpady z remontów i przebudowy dróg w ilości ok. 45 Mg/dobę, zatem w ilości większej niż 10 ton na dobę. Z uwagi na rodzaj, cechy i skalę działalności charakteryzujące instalację, Starosta stwierdził, że należy zakwalifikować instalację do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia z 2019 r. Starosta wskazał także na przepis art. 3 ust. 1 pkt 21 i art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy o odpadach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie tego typu sporów należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym (art. 15 § 1 i 2 p.p.s.a.). W myśl art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), spory o właściwość rozstrzygają, między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4 - wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu - sąd administracyjny. Spór między Marszałkiem Województwa [...], a Starostą [...] ma charakter sporu o właściwość (a nie sporu kompetencyjnego, jak to określono we wniosku Marszałka), skoro jego uczestnikami są organy jednostek samorządu terytorialnego, nadto nie stanowi sporu, o jakim mowa w pkt 2-4 art. 22 § 1 k.p.a. Wyżej wymienione organy, nie mają wspólnego organu wyższego stopnia, zatem zaistniały spór podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego. W niniejszej sprawie wystąpił spór negatywny o właściwość, bowiem zarówno Starosta jak i Marszałek, uważają, że nie są właściwi do rozpoznania wniosku Spółki, o wydanie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza. Istota sporu sprowadza się do tego, czy przedsięwzięcie objęte wnioskiem można kwalifikować jako przedsięwzięcie ujęte w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia z 2019 r., z uwagi, że w toku produkcji przetwarzany będzie odpad o kodzie 17 01 81 w ilości ok. 45 Mg/dobę, jak to wywodzi Starosta, czy też wyłącznie jako przedsięwzięcie ujęte w § 3 ust. 1 pkt 20 rozporządzenia z 2019 r. Przyjęcie pierwszej z tych kwalifikacji przesądzałoby o właściwości Marszałka, zaś jej wykluczenie wskazywałoby na właściwość Starosty. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 20 rozporządzenia z 2019 r., do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do produkcji mas bitumicznych. Przepis § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia z 2019 r. stanowi zaś, że do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Jak słusznie zauważył Marszałek, głównym, a zarazem jedynym przedmiotem działalności instalacji prowadzonej przez Spółkę jest wytwarzanie mas bitumicznych. Działania związane z odzyskiem odpadów stanowią jeden proces technologiczny ukierunkowany na produkcję mas bitumicznych. Bez znaczenia jest przy tym, że w toku produkcji przetwarzane będą odpady w ilości ok. 45 Mg/dobę. Na terenie zakładu, w rozumieniu art. 3 pkt 48 ustawy Prawo ochrony środowiska, nie jest eksploatowana inna instalacja od instalacji do produkcji mas bitumicznych. Nie można zatem uznać przedmiotowej instalacji, za przedsięwzięcie wskazane w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia z 2019. Skoro więc instalacja do produkcji mas bitumicznych stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymienione w § 3 ust. 1 pkt 20 rozporządzenia z 2019 r., to okoliczność ta przesądza o braku właściwości marszałka w sprawie wydania pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza. W omawianym przypadku znajdzie zastosowanie przepis określony w art. 378 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, przewidujący właściwość starosty do rozpoznania wniosku Spółki. Powyższe stanowisko jest zbieżne ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowanym w postanowieniach z dnia 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OW 52/20 i z dnia 28 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OW 49/20. W tym stanie rzeczy jako organ właściwy w sprawie należało wskazać Starostę [...]. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji. Wniosek Marszałka o zasądzenie kosztów postępowania nie mógł być uwzględniony. Do wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość stosuje się odpowiednio przepisy o skardze (art. 64 § 3 p.p.s.a.), a do rozpoznania wniosku odpowiednio przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Te przepisy szczególne to art. 200-201 oraz art. 203-204 p.p.s.a. i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami. Żaden z wymienionych przepisów nie dotyczy wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Oznacza to, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku Marszałka o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w sprawie o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, bez względu na treść tego rozstrzygnięcia (zob. postanowienie NSA z dnia 10 lipca 2020 r., sygn. akt I OW 16/20).