II OW 49/20

Dnia 28 sierpnia 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa [...] a Starostą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego postanawia: wskazać Starostę [...] jako organ właściwy w sprawie.

Marszałek Województwa [...] powołując się na przepis art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., K.p.a.) w zw. z art. 4 i art. 15 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., Ppsa) zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozpatrzenie sporu "kompetencyjnego" pomiędzy tym podmiotem a Starostą [...], w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do produkcji szkła opakowaniowego, zlokalizowanej przy ul. [...]j, w miejscowości [...], pow. [...], udzielonego [...] Sp. z o.o. z/s w P. (Spółka) mocą decyzji Starosty [...] znak: [...] z [...] marca 2017 r. (ujednolicony tekst pozwolenia), poprzez wskazanie Starosty [...] jako organu właściwego do rozpoznania wniosku Spółki, stosownie do art. 378 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2019, poz. 1396 ze zm., uPoś) oraz zasądzenie od Starosty [...] na rzecz wnioskującego kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Spółka w dniu 21 sierpnia 2019 r., wystąpiła do Starosty [...] o zmianę przedmiotowego pozwolenia zintegrowanego. Instalacja do produkcji szkła opakowaniowego objęta pozwoleniem zintegrowanym została zakwalifikowana jako przedsięwzięcie, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 26 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2016, poz. 71, rozp. RM 2010). Rozporządzenie to zostało zastąpione rozporządzeniem Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019, poz. 1839, rozp. RM 2019), które weszło w życie 11 października 2019 r. Wskutek zmiany stanu prawnego instalacja jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie wskazane w § 3 ust. 1 pkt 24 obowiązującego rozporządzenia, zatem analogicznie jak na gruncie poprzedniego aktu wykonawczego do uPoś. Niezależnie od powyższego Starosta [...] uznał, że przedmiotową instalację należy zaliczyć również do przedsięwzięć wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 47 rozp. RM 2019, a więc przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W konsekwencji organ powiatowy skonstatował, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi przypadek określony w art. 378 ust. 2a pkt 1 uPoś, uzasadniający właściwość Marszałka Województwa [...]. Starosta stwierdził bowiem, że na terenie zakładu Spółki w [...], oprócz instalacji do produkcji szkła opakowaniowego, eksploatowana jest także instalacja do przetwarzania odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2019, poz. 701 ze zm., Uodp). W tym stanie rzeczy Starosta [...], przekazał wniosek Spółki Marszałkowi Województwa [...], powołując się na art. 378 ust. 2a pkt 1 uPoś. Marszałek Województwa [...] nie podzielił stanowiska zaprezentowanego przez Starostę [...]. Przede wszystkim organ wojewódzki zauważył, że pozwolenie zintegrowane zostało wydane biorąc pod uwagę to, że funkcjonowanie instalacji do produkcji szkła opakowaniowego ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (art. 201 ust. 1 uPoś). W tym zakresie instalacja kwalifikowana jest z ust. 3 pkt 3 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (dalej jako: rozp. MŚ 2014). W instalacji przetwarzany jest odpad stłuczki szklanej w ilości nie mniejszej niż 10 Mg na dobę, spełnione zatem jest kryterium przepustowości instalacji, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 47 rozp. RM 2019. Zdaniem wnioskodawcy całość działań prowadzonych w instalacji objętej pozwoleniem zintegrowanym, w tym przetwarzanie stłuczki szklanej, zmierza do wytworzenia szkła opakowaniowego. Działania te stanowią jeden proces technologiczny ukierunkowany na produkcję szkła, prowadzony w instalacji kwalifikowanej jako instalacja określona w § 3 ust. 1 pkt 24 rozp. RM 2019. Tymczasem ratio legis art. 378 ust. 2a pkt 1 uPoś sprowadza się do powierzenia marszałkowi województwa kompetencji w stosunku do przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Regulacja ta znajduje zatem zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy na terenie zakładu już funkcjonuje instalacja kompetencyjnie podlegająca marszałkowi województwa, odrębna od instalacji będącej przedmiotem orzekania. W świetle powyższego zdaniem Marszałka Województwa [...] na gruncie rozpatrywanej sprawy Starosta [...] dokonał błędnej interpretacji art. 378 ust. 2a pkt 1 uPoś, niejako podwójnie kwalifikując instalację prowadzoną przez Spółkę, zarówno z § 2 ust. 1 pkt 47, jak i § 3 ust. 1 pkt 24 przywołanego rozp. RM 2019. Wnioskodawca zauważa, że przyjmując pogląd Starosty za słuszny, należałoby wyjaśnić, czy przed zmianą stanu prawnego w zakresie katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, funkcjonowanie rzekomej instalacji do przetwarzania (odzysku) odpadów znalazło odzwierciedlenie w treści pozwolenia zintegrowanego. Wówczas instalacja musiałaby być zakwalifikowana z § 3 ust. 1 pkt 26 (produkcja szkła) i pkt 80 (odzysk odpadów) rozp. RM 2010. Co więcej, instalacja związana z odzyskiem odpadów sama w sobie nie wymagałaby uzyskania pozwolenia zintegrowanego, zatem jej ewentualne ujęcie w pozwoleniu zintegrowanym miałoby umocowanie jedynie w art. 203 ust. 3 uPoś, na wniosek prowadzącego instalację. Analiza przedmiotowego pozwolenia zintegrowanego wskazuje, że omawiana kwestia w ogóle nie była przedmiotem rozważań Starosty [...], dopiero wejście w życie rozp. RM 2019, skłoniło organ powiatowy do poczynienia ustaleń w tym zakresie. Reasumując, zdaniem Marszałka Województwa [...], na terenie zakładu należącego do Spółki w [...], eksploatowana jest wyłącznie instalacja do produkcji szkła opakowaniowego, kwalifikowana jako przedsięwzięcie, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 24 rozp. RM 2019, wobec czego wniesiono jak w petitum wniosku. W odpowiedzi na wniosek Starosta [...] wnosi o wyznaczenie Marszałka Województwa [...] jako organu właściwego do rozpoznania sprawy oraz zasądzenie od wnioskodawcy zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu złożonego pisma Starosta wskazał, że analiza systematyki i treści art. 378 uPoś prowadzi do wniosku, że art. 378 ust. 1 cyt. ustawy stanowi zasadę (dotyczącą właściwości starosty), a normy wynikające z dalszych jednostek redakcyjnych art. 378 uPoś stanowią wyjątki (lex specialis) od tej zasady. Oznacza to, że norma z art. 378 ust. 1 uPoś znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy odmienna regulacja nie będzie wynikać z art. 378 ust. 2-3 uPoś. W konsekwencji, regionalny dyrektor ochrony środowiska właściwy jest w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych (art. 378 ust. 2), niezależnie od tego, jakiego rodzaju decyzja w tym postępowaniu ma zostać wydana, pod tym tylko warunkiem, że jest to jedna z decyzji wymienionych w art. 378 ust. 1 uPoś. Podobny wyjątek dotyczy także przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, co wynika z art. 378 ust. 2a pkt 2 uPoś. Jeżeli przedmiotem decyzji ma być jedno z rozstrzygnięć wskazanych w art. 378 ust. 1 uPoś, ale w odniesieniu do przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, to w takim wypadku organem właściwym będzie marszałek województwa, a nie starosta. Taka też sytuacja ma występować w przedmiotowej sprawie. Starosta [...] podkreśla jednocześnie, że Spółka jest właścicielem kilku hut zlokalizowanych na terenie różnych województw. Jedna z nich znajduje się w miejscowości [...] w województwie [...]. Proces produkcji szkła opakowaniowego oparty jest o rozwiązania tożsame z funkcjonującymi w miejscowości [...]. W tym przypadku Marszałek Województwa [...] uznał się za właściwego do prowadzenia postępowania w przedmiocie zmiany pozwolenia zintegrowanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 Ppsa, sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie tego typu sporów należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym (art. 15 § 1 i 2 Ppsa). Należy wpierw wziąć pod rozwagę, że w myśl art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020, poz. 256 ze zm., K.p.a.) spory o właściwość rozstrzygają ... między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4 – wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu – sąd administracyjny. Spór między Marszałkiem Województwa [...], a Starostą [...] ma charakter sporu o właściwość (a nie sporu kompetencyjnego, jak to również określono we wniosku Marszałka – uwaga Sądu), skoro jego uczestnikami są organy jednostek samorządu terytorialnego, nadto nie stanowi sporu, o jakim mowa w pkt 2-4 art. 22 § 1 K.p.a. Aby zatem ustalić, że właściwym do rozpoznania wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość będzie Naczelny Sąd Administracyjny, wpierw należałoby wykluczyć możliwość jego rozpoznania przez "wspólny organ wyższego stopnia" dla podmiotów pozostających w sporze. Niesporne jest, że oba te podmioty należy traktować go jako organy jednostek samorządu terytorialnego, w takim też rozumieniu zdefiniowane zostały w art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a. Innymi słowy, w rozumieniu Kodeksu w przedmiotowym sporze uczestniczą organy jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 17 pkt 1 K.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Organem wyższego stopnia w stosunku do organów samorządu województwa jest kolegium mające siedzibę w mieście będącym siedzibą władz samorządu województwa (art. 2a ust. 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, Dz. U. 2018, poz. 570). Siedzibą władz Województwa Wielkopolskiego jest miasto Poznań (§ 1 ust. 2 Statutu Województwa Wielkopolskiego, Dziennik Urz. Woj. Wielkopolskiego 2018, poz. 8635). Obszar tego miasta objęty jest obszarem właściwości miejscowej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (§ 1 pkt 15 lit. e rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych. Dz. U. 2003, Nr 198, poz. 1925, rozp. PRM 2003). Z kolei obszar powiatu międzychodzkiego także objęty jest obszarem właściwości miejscowej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (§ 1 pkt 7 lit. e rozp. PRM 2003). Uwypuklić jednak należy, że z mocy art. 377a uPoś minister właściwy do spraw klimatu jest organem wyższego stopnia w stosunku do marszałka województwa, w sprawach o których mowa m. in. w art. 378 ust. 2a i ust. 2aa cyt. ustawy. Oznacza to, że dla ewentualnej decyzji Marszałka Województwa [...] wydanej w przedmiotowej sprawie administracyjnej wywołanej podaniem Spółki organem odwoławczym będzie Minister Klimatu, zaś dla decyzji Starosty [...] byłoby nim Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Innymi słowy w rozumieniu przepisów Kodeksu oba podmioty uczestniczące w sporze nie posiadają wspólnego organu wyższego stopnia, to zaś rodzi właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozpoznania wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. W niniejszej sprawie wystąpił przeto tzw. spór negatywny o właściwość, nie zaś spór kompetencyjny, bowiem zarówno Starosta [...] jak i Marszałek Województwa [...] jako organy jednostek samorządu terytorialnego uważają, że nie są właściwi do rozpoznania wniosku Spółki, o wydanie decyzji zmieniającej udzielonego tej Spółce przez Starostę [...] decyzją z [...] marca 2017 r. pozwolenia zintegrowanego. Wypadnie uwypuklić, że ogólna właściwość organów ochrony środowiska została uregulowana w art. 378 ust. 1 uPoś, z którego wynika, że starosta jest organem ochrony środowiska w sprawach określonych w tej ustawie i enumeratywnie wymienionych w cyt. przepisie. Jednocześnie z przepisów art. 378 ust. 2-3 uPoś wynika odpowiednio, w jakich przypadkach organem właściwym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska, marszałek województwa oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Jak zasadnie wskazano w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2018 r., II OW 132/18, analiza systematyki i treści art. 378 uPoś prowadzi do wniosku, że norma wynikająca z art. 378 ust. 1 uPoś nie jest normą o charakterze zamkniętym, a stanowi zasadę (dotyczącą właściwości starosty), a normy wynikające z dalszych jednostek redakcyjnych art. 378 uPoś stanowią wyjątki (lex specialis) od tej zasady. Oznacza to, że norma z art. 378 ust. 1 znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy odmienna regulacja nie będzie wynikać z art. 378 ust. 2-3 uPoś. W ocenie Sądu, właściwym w sprawie będzie Starosta [...]. Niesporne jest, że podanie Spółki dotyczy zmiany udzielonego uprzednio w 2004 r., przez Starostę [...] pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do produkcji szkła opakowaniowego, które to pozwolenie było zmieniane kolejnymi decyzjami tegoż organu, a w 2017 r. ujednolicono z urzędu jego tekst. Nie jest także sporne, że pozwolenie to jest decyzją administracyjną, na mocy którego strona nabyła prawo, zatem w sprawie rozważenia wymaga stosowanie przepisu ogólniejszej natury, a mianowicie art. 163 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Tego rodzaju przepisami szczególnymi są wskazane wyżej art. 214 – 215 uPoś, w których ustawodawca przewidział szczegółowe wymagania w zakresie warunków i podstaw zmiany pozwolenia zintegrowanego i to przepisy tej ustawy znajdą zastosowanie w tej sprawie. Z przepisów tych wynika między innymi, że organem właściwym do zmiany pozwolenia zintegrowanego jest "organ właściwy do wydania pozwolenia", a więc organ właściwy miejscowo i rzeczowo w dacie zmiany dotychczasowej decyzji ostatecznej. Tego rodzaju rozwiązanie ustawodawcze jest uzasadnione w świetle przesłanek zmiany decyzji o pozwoleniu zintegrowanym, które obejmują między innymi zmiany wynikające z zakresu oddziaływania na środowisko danej instalacji, a więc mogą powodować zmianę właściwości rzeczowej organu uprawnionego do zmiany decyzji (por. motywy postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2018 r., II OW 99/18, CBOSA.nsa.gov.pl). Istota przedmiotowego sporu o właściwość sprowadza się do tego, czy przedsięwzięcie objęte pozwoleniem zintegrowanym udzielonym Spółce można kwalifikować jako przedsięwzięcie ujęte w § 2 ust. 1 pkt 47 rozp. RM 2019, jak to wywodzi Starosta [...], czy też wyłącznie jako przedsięwzięcie ujęte w § 3 ust. 1 pkt 26 cyt. rozporządzenia. Przyjęcie pierwszej z tych kwalifikacji przesądzałoby o właściwości Marszałka, zaś jej wykluczenie wskazywałoby na właściwość Starosty [...]. Z treści § 2 ust. 1 pkt 47 rozp. RM 2019 wynika, że do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się "instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2018 r. poz. 2389, z późn. zm.)". Analizując treść ujednoliconego pozwolenia zintegrowanego udzielonego Spółce wypadnie zwrócić uwagę, że obejmuje ono przetwarzanie odpadów w procesie recyklingu, polegającym na powtórnym przetwarzaniu w procesie produkcyjnym stłuczki szklanej w celu uzyskania substancji lub materiałów o przeznaczeniu pierwotnym (s. 26 pozwolenia zintegrowanego). Spółka zatem uzyskała pozwolenie m. in. na recykling stłuczki szklanej, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 23 Uodp – jest nim "odzysk, w ramach którego odpady są ponownie przetwarzane na produkty, materiały lub substancje wykorzystywane w pierwotnym celu lub innych celach; obejmuje to ponowne przetwarzanie materiału organicznego (recykling organiczny), ale nie obejmuje odzysku energii i ponownego przetwarzania na materiały, które mają być wykorzystane jako paliwa lub do celów wypełniania wyrobisk". Recykling jest formą odzysku, a więc jest to instalacja z art. 3 ust. 1 pkt 21 Uodp. Nie oznacza to jednak, że przedsięwzięcie objęte przedmiotowym pozwoleniem zintegrowanym należy kwalifikować jako ujęte w § 2 ust. 1 pkt 47 rozp. RM 2019. Zasadnicze znaczenie ma tu bowiem kwalifikacja przedsięwzięcia jako wymagającego uzyskania pozwolenia zintegrowanego z ust. 3 pkt 3 załącznika do rozp. MŚ 2014 (instalacja do produkcji szkła). Jak wynika z ujednoliconego tekstu pozwolenia zintegrowanego, w tej sprawie nie funkcjonuje odrębna instalacja do recyklingu stłuczki szklanej, ale recykling tych odpadów stanowi część procesu technologicznego produkcji szkła. Nie można zatem instalacji do przetwarzania odpadów w postaci stłuczki szklanej kwalifikować odrębnie od całej instalacji do produkcji szkła, co wynika z definicji legalnej instalacji z art. 3 pkt 6 lit. b) Upoś, zgodnie z którym instalacja to zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu. Jest to zatem jedno przedsięwzięcie potencjalne znacząco oddziałujące na środowisko z § 3 ust. 1 pkt 24 rozp. RM 2019 i wymagające uzyskania pozwolenia zintegrowanego na podstawie ust. 3 pkt 3 załącznika do rozp. MŚ 2014. Oznacza to, że w tej sprawie właściwy jest Starosta [...] co wynika art. 378 ust. 1 uPoś. Z powyższych względów i działając na podstawie art. 15 § 2 Ppsa wyznaczono Starostę [...] jako organ właściwy w sprawie. Wniosek o zasądzenie kosztów postępowania nie znajduje podstaw w przepisach Ppsa, obowiązuje w tym zakresie reguła z art. 199 Ppsa, wedle której strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej.