II OW 5/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą [...] a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w R. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku S. R. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty R. z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów postanawia: odrzucić wniosek

Wojewoda [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w R. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku S. R. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty R. z dnia [...] grudnia 2012 r., znak [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów na terenie wsi Ł., gm. T., w części dotyczącej poscaleniowej działki nr [...], stanowiącej własność wnioskodawcy. W uzasadnieniu wniosku Wojewoda wskazał, że S. R. w pismach z dnia 27 sierpnia 2016 r. oraz z dnia 23 września 2016 r. na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Starosty R. z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów o ogólnym obszarze 266,2150 ha, położonych na terenie wsi Ł., w części dotyczącej działki siedliskowej oznaczonej po scaleniu numerem ewidencyjnym [...]. W sprawie tej została wydana decyzja ostateczna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia odwołań od decyzji Starosty R. z dnia [...] grudnia 2012 r. Ustalono, iż uczestnikiem tego postępowania scaleniowego był między innymi S. R., który nie odwołał się od decyzji organu I instancji. Wobec poczynionych ustaleń Wojewoda [...] powołując się na art. 157 § 1 k. p. a. uznał się za organ niewłaściwy do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku i zawiadomieniem z dnia 7 października 2016 r. przekazał go do rozpatrzenia według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w R.. Zawiadomieniem z dnia 15 grudnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w R. przekazało Wojewodzie wniosek, wskazując, iż organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 157 § 1 zd. wstępne k.p.a. jest organ wyższego stopnia. Z akt sprawy wynika, że od decyzji I instancji S. R. nie wnosił odwołania, a zatem wydana w granicach postępowania scaleniowego decyzja (z dnia [...] października 2013 r. nr [...]), nie mogła z urzędu rozstrzygać w II instancji o losach działki S. R.; tylko jemu przysługiwał interes prawny w zakresie własnej nieruchomości i wobec niego Starosta wydał decyzję ostateczną. Przepis art. 3 ust.1 zd. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu w wymianie gruntów (Dz. U. z 2014 r., poz. 700 z późn. zm.), jako organ wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w sprawach scaleń gruntów wskazuje, bez żadnych wyjątków, wojewodę. Wojewoda [...] wskazał, iż nie podziela stanowiska Kolegium, gdyż w tej sprawie decyzję w II instancji wydało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. w dniu [...] października 2013 r., utrzymując ww. decyzję Starosty R. w mocy. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty R. z dnia [...] grudnia 2012 r. należy traktować jako wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] października 2013 r. Stosownie do treści art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji samorządowego kolegium odwoławczego jest ten organ. Zdaniem Wojewody, na gruncie przedmiotowej sprawy nie ma znaczenia przepis art. 3 ust. 1 ustawy scaleniowej, wskazujący wojewodę jako organ nadrzędny w stosunku do starosty w sprawach z zakresu scaleń. Bowiem za ugruntowany w orzecznictwie należy uznać pogląd, iż w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przepisy o zakresie działania organu administracji publicznej mają zastosowanie wówczas, gdy art. 157 § 1 k.p.a. w związku z art. 17 k.p.a. są niewystarczające dla ustalenia organu właściwego, z uwagi na zmianę we właściwości organów. Przy tym nie chodzi o każdą zmianę właściwości organów, lecz o zmianę związaną z przemianami strukturalnymi, za którymi postępuje likwidacja jednych organów i tworzenie innych. Dopóki organ, który wydał decyzję kontrolowaną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności jest wymieniony wart. 157 § 1 i art. 17 k.p.a., dopóty organ właściwy do stwierdzenia jej nieważności musi być określany wyłącznie na podstawie wskazanych przepisów (uchwała NSA w Warszawie w składzie 7 sędziów z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OPS 1/12, wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1432/11). Skoro decyzję ostateczną w przedmiotowej sprawie wydało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. - jako organ II instancji - i organ ten pozostaje w dalszym ciągu w strukturze organów administracji publicznej, to organ ten jest właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Na właściwość samorządowych kolegiów odwoławczych w analogicznych sprawach wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (postanowienia o sygn. akt: II OW 220/14, II OW 221/14 z dnia 12 marca 2015 r.). W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o wskazanie Wojewody [...] jako organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy. Kolegium wskazało, iż z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2013 r., poz. 1157), tj. 16 października 2013 r., zmianie uległ min. przepis art. 3 ust. 1 o scalaniu i wymianie gruntów, zgodnie z którym organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu jest wojewoda. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań scaleniowych lub wymiennych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Pod pojęciem "przepisów dotychczasowych", w świetle podglądów judykatury, należy rozumieć przepisy prawa materialnego. Tak więc w sytuacji zmiany przepisów określających właściwość instancyjną organów administracji publicznej właściwym do rozpoznania przedmiotowego środka prawnego powinien być organ, który jest organem wyższego stopnia według obowiązujących aktualnie przepisów, chyba że przepis szczególny wyraźnie stanowi inaczej. Właściwość organów w sprawie stwierdzenia nieważności określa z kolei art. 157 k.p.a. zgodnie, z którym właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach określonych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten sam organ. W niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie zatem art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w brzmieniu ustalonym powoływaną ustawą nowelizującą, a więc organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do starosty w sprawach z tego z zakresu jest wojewoda. Kolegium podkreśliło, że reguła kolizyjna określona w art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej ustawę o scalaniu i wymianie gruntów nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy ona postępowania scaleniowego lub wymiennego prowadzonego w trybie zwykłym (por.: postanowienie NSA z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt II OW 27/16). Postępowanie zwyczajne w stosunku do wnioskującego o stwierdzenie nieważności zakończyło się natomiast ww. decyzją Starosty Rzeszowskiego z uwagi na jego rezygnację z kwestionowania tej decyzji przy pomocy zwyczajnego środka prawnego. Wniosek zawierający żądanie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, ukierunkowanego na wyeliminowanie decyzji Starosty R. z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności, został datowany na dzień 23 kwietnia 2016 r. i złożony w uwarunkowaniach prawnych wynikających z uregulowań ustawy nowelizującej, a więc już po zmianie właściwości instancyjnej organów w sprawach objętych zakresem ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z 15 § 1 pkt 4 i § 2 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przedmiotem sporu w tej sprawie jest to, który ze wskazanych organów: Wojewoda [...] czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. jest właściwy do rozpoznania wniosku S. R. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty R. z dnia [..] grudnia 2012 r., znak [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi Ł., gm. T. w części dotyczącej działek wnioskodawcy. Zauważyć należy, iż postanowieniem z dnia 12 marca 2015 r., II OW 221/14 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w R. a Wojewodą [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku M. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty R. z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi Ł., gm. T. wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. jako organ właściwy w sprawie. W powołanym postanowieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2013 r. Kolegium uchyliło decyzję Starosty R. z dnia [...] grudnia 2012 r. w części dotyczącej kilku uczestników scalenia, a w pozostałej części w tym dotyczącej M. S., utrzymało tę decyzję w mocy. Zatem wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty R. z dnia [...] grudnia 2012 r. powinien być z urzędu potraktowany jako wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] października 2013 r. Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji samorządowego kolegium odwoławczego jest ten organ. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że organem właściwym w tej sprawie jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R.. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. Sąd odrzuca wniosek jeżeli sprawa objęta wnioskiem pomiędzy tymi samymi stronami została już prawomocnie osądzona. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął już postanowieniem z dnia 12 marca 2015 r. spór kompetencyjny pomiędzy tymi samymi organami (Wojewodą [...] i Samorządowym Kolegium Odwoławczym w R.), dotyczący tego który z nich jest właściwy do załatwienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty R. z dnia [...] grudnia 2012 r., znak [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi Ł., gm. T., a właściwie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] października 2013 r. wydanej w postępowaniu odwoławczym. To, że w każdym z tych sporów kompetencyjnych inny podmiot wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji nie oznacza, że są to odrębne spory, które powinny podlegać odrębnemu rozpoznaniu. Stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej scalania gruntów są bowiem wszystkie osoby będące stroną postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Zatem niezależnie od liczby zgłoszonych wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji postępowanie powinien prowadzić ten sam właściwy organ nadzoru. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniosek Wojewody Podkarpackiego jest niedopuszczalny i podlega odrzuceniu, gdyż przedstawiony spór kompetencyjny został rozstrzygnięty już przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 12 marca 2015 r., II OW 221/14. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.